税收优先权

是指当税款与其他特定债权并存时，税款具有优先受偿权。在税收法律法规中，税收优先权得到确认始于2001年《税收征收管理法》的修订，然而时至今日，税收优先权在税收征管中的应用十分有限。

1、理论困境：顶层设计薄弱

目前，明确规定了税收优先权的法律、规范性文件仅有《税收征收管理法》《企业破产法》《国家税务总局关于税收优先权包括滞纳金问题的批复》（国税函〔2008〕1084号，以下简称国税函〔2008〕1084号）和《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》（以下简称最高人民法院批复）。但遗憾的是，在上述法律、规范性文件之中，税收优先于何种债权，以及滞纳金是否与税款一样具有优先权等问题，却存在矛盾。

首先，《税收征收管理法》和《企业破产法》对税收优先的对象规定不同。《税收征收管理法》第四十五条规定，纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。而根据《企业破产法》第一百零九条和第一百一十三条，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利，却没有规定在企业破产程序中，税收优先于有担保债权。

其次，国税函〔2008〕1084号和最高人民法院批复对滞纳金是否具有税收优先权规定完全相反。根据国税函〔2008〕1084号，《税收征收管理法》第四十五条规定的税收优先权执行时包括税款及其滞纳金；而最高人民法院批复将滞纳金分为破产案件受理前产生的和破产案件受理后产生的，破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金，属于普通破产债权，不具有优先权，而破产案件受理后因欠缴税款产生的滞纳金，则不属于破产债权，更不具有优先权。

2、实务困境：实现路径不完善

税收优先权的本质，是税款优先于其他款项，尤其是优先于特定民法债权。因此，税务机关只有在掌握并有能力干预纳税人的重大民事债权债务关系的前提下，才能有效行使税收优先权。然而，在税收征管实务中，税务机关往往既不掌握纳税人的财务往来状况，也不具有独立干预其民事业务往来的能力。

首先，税务机关不能全面了解纳税人的民事债权债务和财务往来情况。虽然《税收征收管理法》第四十九条规定，“欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前，应当向税务机关报告”，但本条规定的实际执行效果并不理想。原因在于，报告的主动权掌握在纳税人手中，若纳税人不主动报告，税务机关要想获取上述信息，需要与银行、房管、车管、工商等多个部门逐一进行信息交换。

其次，税务机关很难强行干预纳税人与其他主体的民事债权债务关系。比如，2015年10月，某超市因为日常经营打算向其供货方转账支付一笔货款，主管税务机关得知此信息后，准备实施税收优先权。通过讨论，税务机关认为应要求付款银行将此笔款项中相当于欠税的数额冻结，或是将该数额直接打入该局税款征收的专用账号。然而，在税务机关与银行沟通后，银行以《商业银行法》要求其保护存款人的合法权益为由，不予配合，最终，该纳税人所欠税款未能通过税收优先权制度追回。由此可以看出，仅依靠税务机关的力量很难保障税收优先权的实现。

3、困境突破：加强税务司法协作

税收优先权主要体现在优先于特定民事债权受偿，因此必须将其与民事债权的执行手段有效融合。民事法律关系中，债权的执行手段，除了债务人主动履行以外，主要是通过诉讼程序中的强制执行，和一些特定的非诉程序，如企业法人破产还债程序和实现担保物权案件程序得以保障。税务机关若能加强与司法机关的协作，主动参与到上述诉讼或非诉程序中，通过相应的司法程序向司法机关主张税款优先执行，将极大地提高税收优先权的实际效用。

在法律制度的完善方面，税务机关应加强与司法机关的沟通交流，在税收优先权是否包含滞纳金这一问题上争取一致意见，并相应修改或废止相关批复。

在具体执行方面，税务机关和司法机关应加强协作，达成信息共享的长效机制和实施安排。税务机关应借鉴法院的失信被执行人查询系统，建立全国统一的欠税人信息查询系统，改善目前欠税公告零散、不易获取的现状，逐步实现欠税信息内部的互联互通和外部的公示公信。同时，将该欠税人信息查询系统与司法机关现有的全国法院被执行人信息查询系统和全国企业破产重整案件信息网对接，实现欠税人信息与被执行人信息和破产企业信息的自动匹配与提示。对于匹配一致的，税务机关应及时准备材料，按照《民事诉讼法》和《企业破产法》规定的程序，向司法机关申请在相应司法程序中优先执行税款；对于“被实现担保物权案件”，司法机关应当通过内部网络及时将被申请人信息传递到欠税人信息查询系统，系统自动比对后将匹配信息向税务机关进行提示，税务机关按照《民事诉讼法》规定的程序，申请先于担保债权执行税款。