《善达说两会》第六期 | 全面营改增对企业和地方政府的影响

营改增从2012年上海开始试点，启动了这项改革。从目前来看，已经4年左右了，从国家的决策来看，原来曾经做出决定，在十二五期间要完成营改增，但是由于种种的原因，去年没有全部完成，还有四个行业遗留在营业税的范围。这就是建筑业、不动产、金融保险，还有生活服务业。由于改革的时间推迟，所以这四部分，没有改成营改增的税种，它们的收入每年还在增长。去年年底大约有1.9万亿到2万亿的水平。

这样改革起来，减税的压力就比以前就更大一点了。所以为什么没出台呢？为什么没有按期出台呢？大体想起来，现在的营改增比2012年试点的情况要有更多的困难。2012年试点，从上海开始，营改增就明确了要减税。

首先，中国营业税的税负平均是高于增值税，过去第三产业发展速度慢和营业税税负偏高是有关系的。这次营改增，除了要搞规范化的增值税，实现税制完善的目的以外，有一个目标就是：要把第三产业征收营业税的企业的负担降下来。而且我们改变的增值税，名义税是17%。

但是我们实际税负比起欧洲17%这样的国家的税负，还是要重了一块。为什么重呢？税率虽然一样，但是由于中国保留了营业税，所以增值税里不许抵扣的项目和税额仍然很多。因此我们营业税税负偏高，我们增值税和同样税率的这些规范的增值税比，它的实际税负也偏高。那么通过营改增，一方面是规范增值税，同时降低了第三产业的税负，也相应地降低了原来增值税纳税人的税负。

这样对的改革，是从1994年以后，几次税制改革里，减轻税收负担最大的一项。企业界都期盼着改革能够早日地到位。所以，前一阶段试点的时候，是维持着现有的分税制的体制，营业税改成增值税，减税的这部分由地方政府承担，因为原来营业税是地方税。

那么改成增值税以后，原来增值税增加了抵扣项目，增加了抵扣的税额，也要相应产生减税的规模。而这个规模就按照增值税75%、25%的比例，减少的部分75%由中央承担，25%由地方承担。所以从2012年到2015年，就是按照这样一个框架来推进当时的营改增。

但是，这样一个模式在还剩了四个比较重要的行业以后，就遇到了很大的困难。

第一个困难就是，我们现在一般预算，因为整个经济活动下行，一般预算的增长速度减慢，如果按照原来预期的那样的减税规模的话，对财政来说会带来很大压力。当时在一般预算的范围内，要想减少支出，或者从其他地方增加收入，要想解决这个几千亿的营改增的减税，筹集不到这样资源。这是2015年没有完成营改增的原因之一。

第二个原因，营改增本身就伴随着中央与地方的权利和税收收入的调整。如果按照2012年到2015年营改增这样一个制度，那么地方的收入会大幅度减少。地方收入减少以后，现在中央地方收入分配上各一半的格局就会发生变化。可能地方的收入就会大幅度地低于一半，而中央的收入就会大幅度地高于一半。

按照中央政治局的决定，在十八届三中全会财税改革的方案里，有一个原则是无论怎么改，要维持中央和地方收入格局大体不变。也就是说，营业税改成增值税，本身减轻负担，营业税又变成共享税，一部分归中央，一部分归地方。这样中央还会增加一部分收入，地方相应又减少一部分收入。

所以减税是一个因素，中央地方分配调整又是一个因素，这两个因素加在一起，地方的收入规模会远远地小于中央确定的一半，50％的比例，这个格局是不符合中央政治局决定的。在推进营改增的同时，既要考虑企业税负的降低，考虑到各行业税负的规范化，增值税的规范化，这是从税制角度要实现的目标。

同时，还要用其他的配套措施来解决中央地方收入各一半的目标。为了实现这个目标，有两种可以选择的考虑。一种是，增值税按照75%和25%由中央和地方来划分，如果营改增以后，把营改增的增值税和原来的增值税都变成七五、二五的话，那这样地方收入减少的部分就比较多了。

有一种意见提出来，把这个七五二五划分的标准调整一下，减少一点中央的标准，提高一点地方的比例。比如说五五分成，或者是一个别的比例。这样的话，虽然营改增了，虽然规范化地分成了，但是地方的收入也能有一定规模的增加，维持一个五五格局，这是一种意见。

还有一种认为，只是把收入给了地方，让省级的政府来履行职责、让地方财政运转，还是有一定困难的。所以，一方面可以调整一点比例，但还是要给地方划分一些现在中央收入的税种。比较多的一些专家们都建议，有两个税种可以考虑，一个是消费税。

消费税按照它的原理应该在零售环节，但是历史上，税务局在零售环节征收消费税，征管的力量是不足的，所以当时我们确定把消费税放在生产和批发环节。随着现代技术进步，随着信息化发展，随着地方税务局征管力量增强，有一些在零售环节的税，可以由地方政府来征收。而且征收率也会提高，不至于造成大范围的税收的流失。

还有一个是车购税，车购税是在汽车的销售环节来征收的，本来就在零售环节，只不过它是中央税，如果把这个税也都换做地方税，让地方税务局来征收。这样的话，一方面能维持中央地方五五分成的格局，同时还能够使地方的收入，能够有自己主体的税种。如果不采取这个办法，那么地方税体系中间，一个税种也就是几千亿的水平，那就太小了。

中国省一级政府的职责要比很多发达国家的地方政府职责要多得多，它们应该在财政预算的管理上、税收的管理上，应该比那些国家有更多的权力。所以，把这样的一个消费上的一些税目，和车购税这样的、已经在零售环节的一些税，划到零售环节以后交给地方。这个办法呢，对于整个国家的政治体制、经济体制、财政体制、税收体制，可能是一个比较好的选择。

目前，总理已经宣布5月份（营改增）就要出台，这个消息对于企业界来说是非常令人振奋的。很多企业原来有可投资项目，也有投资需要的资金，但是因为知道国务院决定要搞营改增，在营改增之后投资，投资成本可以降低，投资回报率可以提高，所以我知道有一些企业，他们在等待着营改增的出台时间。

如果营改增出了台，一定有很多的投资项目会大大地增加，投资规模也会相应地扩大，对我们现在经济下行，一定会起到很好的作用。所以减税能够提高企业的经营的成果，同时对鼓励投资又能发挥作用。这个政策的出台一定可以扭转经济下行的速度，能够起到缓和作用，特别是避免断崖式的下降。

我们希望，在未来1个多月的时间，能够尽快地把减税的规模定下来。减税的规模决定了一些技术的条件，比如说抵扣率多少，哪个项目能抵，哪个项目不能抵，抵扣的要抵扣多少，抵扣率多少。这些都都取决于总的减税规模。

同时，再把中央地方的关系处理好。这两个方面内容，财政部、税务总局的干部都有足够的经验来制定出很好的方案，只要决策层把这个大原则给明确了，5月1日出台的政策一定是非常有效的。希望5月1日以后，我们国家营改增能够完成，这是税制改革和分税制改革的一个重要的进步，一定会对国家经济发展带来非常积极的影响。