受益所有人是指通过各种途径(下列关于受益所有人的表述中正确的有)

一、名词解释

1、传统行政方法

答:传统行政方法包括行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。①行政手段是指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。②法律手段是指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的公共管理活动中，以达到有效而合理的管理目的。③经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖征等经济打杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。④思相教育手段是指依靠言传、说服、沟通、精神鼓励等方式，激励人们的积极性，使公共管理者和被管理对象自觉自原地去从事政府公共部门所鼓励的工作或活动，以实现公共管理目标的方法。

2.市场化工具

答:市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的的具体方法。

3.工商管理技术

答:工商管理技术是指把企业的先进管理理念和方式引入公共部门中，以达成公共管理目标。战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技术，都是工商管理技术的具体方法。

4．社会化手段

答:社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标。社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系，都是社会化手段的具体方法。

5.战略管理

答:公共部门战略管理是公共部门在分析内外环境变化的基础上，确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。战略管理是为应对环境变化需要和实理目标而进行的一种管理方式。具有七个主要特征：①战略管理注重整体目标的达成；②战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略；③战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程；④战略管理是多重目标的统一；⑤战略管理是百觉分析和理性分析的产物；⑥战略管理是一个持续性和循环性的过程；⑦战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。

6 PEST分析方法

答:PEST分析法是一种常见的战略分析方法，是一个宏观环境分析模型：首先是搜集对组织战略产生影响的政治法律、经济、社会文化和技术四个方面的因素；其次是对这四个因素进行任细分析，理清这些因素对战略的影响，找到本组织需要考虑的因素，最后是对这些因素进行评价(比如专家打分法)，确定关键战略因素。在大素分析中要重点理清木组织的战略环培因素，并确定这些战略环境因素对本组织的影响程度。不同组织的战略因素会有差别，战略因素的确定与每个组织的性质、职能、服务范围等有很大关系。①政治法律分析是指对国内外政治环境的分析，内容有国家领导人的新指示，新政策的颁布，新法律法规在立法部门的通过，国家间的战争、缔约，首脑的会唔等。②经济分析是对国内外经济状况、发展趋势的分析，包括国内经济是增长、停滞还是衰退，通货是紧缩还是膨胀，国际经济状况如何，是否存在金融风险等。③社会文化分析的内容包括国内风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势，国家间的文化交流与合作等。④技术分析的内容包括国内外的科技进步、开发与利用，以及相互交流等。

7.SWOT 分析方法

答:SWOT分析法(自我诊断法)是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价。进而选择最优战略的常用方法。这里S是指组织内部的优势(strengths)，w是指组织内部势(weaknesses)，O是指组织外部环境的机会(opportunities)，T是指组织外部环境的威胁(threats)。SWOT分析是通过了解本组织的优势和弱势，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。进行SWOT分析时首先进行环境描述，确认影响组织的所有外部因素，预测组织未来情势之演变与评估未来外部因素之变化，堂握组织面对的机会和威胁；随后检视组织内部之强势与弱势，根据内外部因素轻重缓急或影响程度等排序。最后按其重要性加权计算或按战略百觉百接考虑是应投入资源加强价势能力以争取机会、降低威胁，还是投入资源改善弱势能力以争取机会、降低威胁。从而得出一系列组织未来发展的可选择战略与对策。通过SWOT分析可以明晰组织所具备的能力，正视组织的弱点和威胁，直面组织所面临的压力，以促使组织人员更积极地寻找有助于实现组织目标或理想的各种机遇。

一、概念题

1传统行政方法

答：传统行政方法是指在公共部门行政管理中经常使用的方法，主要包括：①行政手段，指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。②法律手段，指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的公共管理活动中，以实现有效而合理的管理。③经济手段，即公共管理主体根据客观经济规律，运用各种经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。④思想教育手段，指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使公共管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府公共部门所鼓励的工作或活动，以实现公共管理目标的方法。

2市场化工具

答：市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。市场化工具的具体方法有：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场等。

3PPP

答：PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP具体是指政府（Public）与私人（Private）之间，基于提供产品和服务的出发点达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。PPP的优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。PPP以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，还是一次体制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。

4工商管理技术

答：工商管理技术是指把企业的先进管理理念和方式引入公共部门中，吸取有效经验以达成公共管理目标的一种管理方法。工商管理技术的各种方法在当代公共管理中的具体应用包括全面质量管理、目标管理、顾客导向、标杆管理和流程再造等方法。

5社会化手段

答：社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标的方法。社会化手段的具体方法包括社区治理、志愿者服务、公众参与及听证会等方法。其中，社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎。志愿者服务可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担，但其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理，并且志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益。而公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，其具体形式包括直接选举、全民公决和公共决策听证会。

6战略管理

答：战略管理是指为应对环境变化需要和实现目标而进行的一种管理方式。公共部门战略管理是公共部门在分析内外环境变化的基础上，通过确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。其主要特征有：①战略管理注重整体目标的达成。②战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略。③战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程。④战略管理是多重目标的统一。⑤战略管理是直觉分析和理性分析的产物。⑥战略管理是一个持续性和循环性的过程。⑦战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。

7． PEST分析方法

答：PEST分析法是一种常见的用于分析宏观环境的战略分析方法，其主要步骤为：①搜集对组织战略产生影响的政治法律（politics）、经济（economy）、社会文化（society）和技术technology）四个方面的因素；②对这四个因素进行仔细分析，厘清这些因素对战略的影响，找到本组织需要考虑的因素；③对这些因素进行评价（如专家打分法），确定关键战略因素。在因素分析中要重点厘清本组织的战略环境因素，并确定这些战略环境因素对本组织的影响程度。其中，政治法律分析是指对国内外政治环境的分析；经济分析是对国内外经济状况、发展趋势的分析；社会文化分析的内容包括国内风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势，国家间的文化交流与合作等；技术分析的内容包括国内外的科技进步、开发与利用，以及相互交流等。

8．SWOT分析方法

答：SWOT分析法又称自我诊断法，是指通过了解本组织的优势和弱势，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。具体而言，S是指组织内部的优势（strengths），W是指组织内部的劣势（weaknesses），O是指组织外部环境的机会（opportunities），T是指组织外部环境的威胁（threats）。它是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方法。

二、简答

1．比较分析传统行政方法与当代公共管理新工具之间的联系与区别。

答:(1)二者的联系。传统行政方法和公共管理新工具都是达到公共部门目标的具体技术和方法。至今传统行政方法仍然是公共管理的重要方法。

(2)二者之间存在着巨大的差异：

①传统行政方法主要有行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。

②公共管理新工具主要有

a市场化工具：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场等方法；

b，工商管理技术：战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技术等方法；

C社会化手段：社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等方法。

③传统行政方法更加重视政治的、法律的和制度的方法；公共管理新工具更加重视经济的、管理的方法。

2、举例说明市场化各种工具在当代公共管理中的具体应用。

答:市场化工具指的是，公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的的具体方法。

(1)民营化。指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，公共服务及垄断行业向私人部门开放。世界上推行民营化最为典型的国家就是新西兰、英国和其他欧洲国家。

民营化的方式主要有两种：一是采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资；二是通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的公共产品或公共服务。

(2)用者付费。指通过把价格机制引入到公共服务之中，对一些公共服务采取收费的方式。西方国家在许多公共服务领域推行用者付费工具。在美国，用者付费在自来水、电力、天然气、垃圾收集、污水处理、娱乐设施、公园、电信服务、港口、机场、道路、桥梁、公共汽车等公共服务领域得到广泛应用。在法国，城市间的公路由私人投资、建造、拥有、管理和保养，向使用者收费。在我国，许多公共服务领过也推行了用者付费制度

(3)合同外包。常常使用竞争性招标投标(竞标)的方式。竞标一般包括四个步骤：①先确定有哪些公共事务可以承包出去让私营公司承担，也就是私营公司有多少投标的机会；②私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务；③涉及定价问题时，私营公司必须向政府作出明确的定价意向；④在上述步骤的基础上，通过评审由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。招标是充分开放性的，除了私营公司之外，公营服务公司也可以参加投标。西方各国在政府采购、车辆维护、饮食服务、会计、财务管理、建筑设计等领域普遍采用这一方式。在美国，至少有200种服务是由承包商向政府提供的。在英国，1988年的《地方政府法》要求，6种基本的市政服务必须经竞争性招标来安排，包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆维修、地面维护和饮食服务。

(4)特许经营。指由公共部门授子私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。

20世纪70年代后期以来，随着新公共管理运动的兴起，特许经营在公共部门管理中得到广泛应用，尤其是应用于高速公路、铁路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营中，在公共物品提供和生产中发挥着重大的作用。近几年来，特许经营在我国公用事业的改革与发展中应用越来越普遍。

(5)凭单制。指一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的公共管理方法。凭单又称有价证券、代金券、消费券，是“政府公共部门向有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。

(6)分散决策。指分权与权力下放的过程，其主要目的是通过政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。这种方法既涉及中央与地方的关系，例如美国联邦政府向州和地方政府放权又涉及政府公共部门内上下级之间的关系，例如，英国的《下一步行动方案》和新西兰的公司化改革。

(7)放松管制。管制是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。20世纪80年代以来，放松管制就成为了西方各国公共管理改革的一个重要方面。放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。

美国是推行和应用放松管制最为典型的国家。由于过多的管制束缚了企业的活力，也使得管制的成本上升，从20世纪70年代起，美国放松了对很多行业的管制(证券、航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、银行、电信等)。中国的改革实践也在逐步放松管制，如1978年放松对农业的管制，1990年以后在城市的许多行业放松管制。

(8)产权交易。指人们操纵一项事物的排他性权利，由使用权、收益权、占有权和处分权等组成。产权的交易与变更，并不是单纯指产权整体的转让。事实上产权的划分越明细，就越能够发挥出产权的整体效益。所以只有实现对产权的明晰与重组，最大限度地发挥产权所有者的积极性，才能实现资源配置的最大化。比如，对于一些公共设施，在财产所有权、收益权不变的前摄下，通过使用权的出让，就可以取得日大的经济效益。

长期以来，产权交易作为一种管理渔业、电波波段、环境的方法而在实践中得到应用。加拿大、冰岛、澳大利亚、新西兰最早应用这种方法来进行渔业管理，运用可交易性配额解决了渔业中过度捕捞、政府管制成本高的难题。

(9)内部市场。指将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方，以形成“公对公的竞争”，这样在政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，保使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。英国、新西兰、瑞典等国家是应用这种方法比较典型的国家。

内部市场是市场化工具中应用范围比较窄的一种方法。英国公费医疗拨款制度改革是建立内部市场的一次有益尝试。

3.举例说明工商管理技术的各种方法在当代公共管理中的具体应用。

答;工商管理技术是指把企业的先进管理理念和方式引入公共部门中，以达成公共管理目标。战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技术，都是工商管理技术的具体方法。

(1)全面质量管理

①全面质量管理就是以质量为中心、以全员参与为基础，通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。特点是:对象的全面管理、全过程的管理、全员的管理、全面运用各种管理方法和提高全社会的效益。全面质量管理有助于改进公共管理、提高服务质量和改善公共部门的形象。

②政府实施全面质量管理包括六个步骤：第一高层领导带头推动；第二，和上级疏通并征得同意；第三，电请质量评估中心专家培训指导；第四、培训结束后各部门成立质量改进小组；第五，实践全面质量管理之后进行再学习；第六，试点成功大面积推广。

③政府公共部门推行全面质量管理必须注意以下事项：注意循序渐进，做好思想转换和教育培训工作，重视激励机制的作用，需要制度的、文化的支持。

(2)目标管理

①目标管理作为一种新型的管理模式和管理思相，是一种综合的、以工作为中心和以人为中心的系统管理方式。目标管理的中心思想是让具体展开的组织目标成为组织每个成员、每个层次、部门等行为的方向和激励，后时又使其成为评价组织每个成员、每个层次、部门等工作绩效的标准，从而使其有效运作。

②目标管理具有以下四个特征：

a．目标管理是一种分权与自我控制的管理。

b.目标管理是一种参与式管理，是一种民主参与式管理，要求上级部门充分发挥下级的能动作用，吸收下级参与到各项管理决策中来。

c. 目标管理是一种面向成果的管理，引导管理者从重视流程、管理制度等细节问题转向重视组织的目标。

d. 目标管理是一种系统化的管理，指通过完整的目标体系来指导和安排工作，有利于明确和保障工作重点同时又能够统筹，防止各部门、各单位甚至各个组织成员各行其是现象的发生，从而达到整体和谐，提高管理绩效。

(3)顾客服务

①公共部门管理以顾客满意为导向，其基本取向是：以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；以追求顾客满意为基本精神；以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公共部门的管理中。

②要求公共部门像管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，公众优先，了解顾客。

(4)标杆管理

标杆是一种业绩标准。标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平(标杆)的过程，在这个过程中尽量了解其他组织是怎么样达到那种水准的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。

(5)流程冉造

①业务流程再造是指对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计。从而使企业获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善，从而达到削减成本、提高利润、对市场变化做出快速灵活的反应和提高企业市场竞争力的目的。

②流程再造是用成本、质量、服务和速度等衡量和改善工作业绩，对业务流程进行的根本性再思考和彻底再设计。

4、举例说明社会化手段的各种方法在当代公共管理中的具体应用。

答:社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标。社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系，都是社会化手段的具体方法。

(1)社区治理

①随着市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出来的社会职能，大部分需要依扦于城市社区来承担，许多社会问题的解决，都需要发展和完善社区治理

②在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理是一种重要的政策工具。在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境；加强社区治安管理等。

③社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎。

(2)志愿者服务

①作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务，例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等。

②在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务，尤其是公益服务。现代福利国家的出现曾一度降低了它们的重要性程度。但是，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具，其地位和作用也将日益重要。

(3)公众参与及听证会

①公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，具体形式很客，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会。其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程；最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。

②作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主性和科学化，扩大了决策参与，增加了决策透明度和公开性。但是，作为一项全新的工具和制度。听证会在我因应该有一个逐步推广的过程。我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程序的经济实力，公民的民主和法律观念也有待提高。

5.分析战略管理各学派的特点，并正确区分“战略的管理”与“管理的战略”

答:战略管理是指管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集组织的努力，达成目标之行为，亦指制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起引进战略管理工具，可以解决公共部门组织与管理中的一些问题：为组织提供战略性发展方向，加强组织目标规划；指导资源配置的先后顺序；通过政府单位改善沟通，解决跨部门的功能问题，强化整体管理能力；发展可行的决策制定过程，改善组织绩效等。

自20世纪60年代企业战略作为一种理论出现以来，随着研究的深入和理论的发展，各种学派纷纷出现，目前主要有三类理论：第一类是说明性的学派，如设计学派、计划学派、定位学派，关注的是战略应如何明确地表述，而不是战略形成过程中的一些必要工作；第二类学派对战略形成过程中的具体方面进行了思考，如企业家学派、认识学派、学习学派等，侧重于描述战略的实际制定和执行过程，而不是侧重于描述理想的战略行为；第三类是结构学派，这是其他学派的综合，将战略的各个相关内容加战略制定讨程、战略内容、组织结构和组织关系等集中起来，归结为清晰的阶段或时期，有时也按时间顺序来描述组织生命周期。

6．请分析在采用市场化工具推行公共服务民营化过程中，应考虑的限制因素或条件。

答:市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的的具体方法。在采用市场化工具推进公共服务民营化的进程中，应考虑的限制因素或条件如下：

(1)政府工具的选择、应用和组合是政府工具研究的最基本的主题和归宿。在公共管理及政策执行中，选用何种政府工具或政策工具，用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性影响。

①政府工具选择。政府工具的选择涉及两个主要问题，即影响工具选择的因素及如何进行工具选择。影响工具选择的因素主要有政策目标(或政府目标)、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五种主要因素。而如何进行丁具选择必须结合具体的案例来研究。

②工具效力的评价。人们逐渐将焦点转移到了政府工具的具体应用讨程中，尤其是集中在哪些主体参与了T具的应用过程，对于应用过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等问题。对政府工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对政府工具研究途径的兴趣的日益增长。

③工具的优化组合。工具的同时使用和协调运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。

(2)必须立足国情合理引进。各国国情不同、价值偏好不同，对新治理工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际结合，进行批判借监，并不是每一种新治理工具都适合我国国情，不能盲目引进。比如私有化(最激进的做法是全盘私有化)的做法在英国、日本直至整个西欧和现在的独联体国家都备受欢迎。实践也证明私有化的确有提高产品质量，对顾客需求反应迅速，减少政府财政负担，优化资源配置，培强企业活力和生命力，提供更多的就业机会等优点，但私有化在实践中也引发了一系列技术上和政治上的问题。许多西方国家对一些敏感的公共服务采取私有化保持详慎杰度。私有化对我国并不适合，我国是社会主义国家，社会主义公有制经济占主导地位是不可动摇的，国有企业采取国家控股的形式，把所有权和经营权分开，维护社会主义性质和增强企业活力两不误，才是现有国情下的优化选择。

(3)弄清每种新治理工具的应用机制、条件和范围。每种新治理工具都有其应用机制、条件和范围，必须加以认真的分析。外理好技术上的间题，例如，一般认为，对于使用者和公众，可以自由选择服务项目的服务领域，采用使用者付费制比较合适。按照罗斯的估计，大约75%的公共服务可以采用付费的办法，但对于一些特定的公共服务，付费制并不合适(比如教育、卫生和社会服务)。西方国家开始采用付费制，其目的大多是为了缓和政府财政机，实际上并没有使价格机制直正发挥作用，未托代理在取得效益的同时，还存在著技术上的风险：①利益不相同。委托人和代理人的利益有矛盾，追求的目标有差异，行为的动机不统一。②信息不对称。代理人对要提供的公共服务或公共物品的生产经营情况和自身的经营管理水平、能力拥有较充分的信息，又由于不确定等因素，委托人对这些信息的堂握却很不充分，这可能会导致代理人欺骗委托人，损害委扦人的利益等情况。③合约不完全。委托代理关系是一种合同契约关系，由于信息的不完全和市场的不确定性，不可能制定一个完善无缺、无所不包的契约来约束代理人的行为，维护委托人的利益不受侵犯。合约的不完全使得代理人总是有空子可钻，逃避委托人的监督和约束，有可能损害或侵犯委托人的利益。内部市场虽然是西方公共管理改革一个很有创新性的新思路，但其实现必须其备的前提要素有三：一是要明确划分生产者和消费者；二是内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约；三是要求一定的付费制和会计制度作保障。我国目前还不具备完备的信息管理系统和高素质的管理人员及政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，所以内部市场运用起来较为困难。

(4)扩大新治理工具应用的领域范围。新治理工具的广泛应用，成为全球治理的一大趋势。在我国，市场经济还不够完善，政府与市场的关系还没有理顺，政府在某些方面还行使着市场的职能，新治理工具的应用刚刚起步，其推广应用的范围相当广阔。例如，合同外包的应用范围可以进一步扩大。不仅可以用在废物垃圾处理、手工服务等领域，而且可以在政府人事制度改革和政策制定及信息收集等专业化领域中应用。拍卖(如营业执照的拍卖)实质上是要通过竞争定价来实现资源的最优化，伸得资源置换的收益最大化。

(5)必须正确处理奸“破”和“立”的关系。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一，但在打破原有的政府行政体制结构之后，各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各音争主休行为失范。缺多有效监督制约机制的组织，难以保证其自身的健康和行为的高效。因此，在引进新治理工具尤其是市场工具的同时应加快行政体制改革的步伐，不仅要“破”，更要“立”。在打破原有政府行政体制之后，必须建立行政主体的监督制约保障机制，避免产生监督制约的真空。

正因为每一种新治理工具都存在不足之处，因此在把它们应用于公共管理时，应弄清其机制、条件和范围，在实中仲其优化。例如，把竞争引入公共服务领域而采取的招投标方式，对公共物品及公共服务实行公开竞标，应创造自好的应用环培和制度支持。以规范、透明、音争、公平原则为指导。防止“暗箱提作”和幕后交易，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和制约。这样才能不使招投标失去原有的设计意义而产生偏差。

总之，应该总结西方发达市场经济国家政府改革与治理中应用新治理工具的经验教训。借鉴其合理因素。通过这两方面的努力，改进我国政府管理的方式，推进我国政府管理创新。采用市场化工具的同时，要考虑到市场失录的因考，要结合行政手段、法律手段、经济手段和思想教育等传统行政方法。

二、思考题

1比较分析传统行政方法与当代公共管理新工具之间的联系与区别。

答：（1）传统行政方法与当代公共管理新工具之间的联系：

传统行政方法和公共管理新工具都是达成公共部门目标的具体技术和方法。至今传统行政方法仍然是公共管理的重要方法。

（2）传统行政方法与当代公共管理新工具之间的区别：

①传统行政方法，主要有行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。

公共管理新工具主要有：

a．市场化工具，包括民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场等方法。

b．工商管理技术，包括顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造等方法。

c．社会化手段，包括社区治理、志愿者组织、公众参与及听证会等方法。

②传统行政方法更加重视政治的、法律的和制度的方法；公共管理新工具更加重视经济的、管理的方法。

2举例说明市场化各种工具在当代公共管理中的具体应用。

答：市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段来，达到提供公共物品和公共服务目的的公共管理方法。公共服务市场化的主要工具有：

（1）民营化。指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，公共服务及垄断行业向私人部门开放。民营化的方式主要有两种：①采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资；②通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的公共产品或公共服务。

（2）用者付费。指通过把价格机制引入到公共服务中，对一些公共服务采取收费的方式。其优点有：

①有利于公众显示对公共产品和服务的真实需求，有效配置资源和提高服务质量。

②能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费。

③无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害。

④可以使价格真正起到信号灯的作用，使市场机制在公共服务领域得到有效应用。

⑤可以增加公共财政收入，缓和公共财政危机。

西方国家在许多公共服务领域推行用者付费工具，我国也是。如在法国，城市间的公路由私人投资、建造、拥有、管理和保养，向使用者收费。

（3）合同外包：

合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。合同外包被认为既能提高服务水平又能缩小政府规模，是降低成本、节约开支的有效公共管理工具。

合同外包常常使用竞争性招标投标（竞标）的方式。竞标一般包括四个步骤：①确定可以由私营企业承包的公共事务种类；②私营公司提出应标书；③涉及定价问题时，私营公司必须向政府作出明确的定价意向；④在上述步骤的基础上，政府通过评审决定竞标成功的私营企业。除了私营公司之外，公营服务公司也可以参加投标。

西方各国在政府采购、车辆维护、饮食服务、会计、财务管理、建筑设计等领域普遍采用这一方式。

（4）特许经营。指由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，从而达到公共管理目的的一种工具。20世纪70年代后期以来，随着新公共管理运动的兴起，特许经营在公共部门管理中得到广泛应用，尤其是应用于高速公路、铁路、供电、通信、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营中，在公共物品提供和生产中发挥着重大的作用。

（5）凭单制。凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的公共管理方法。凭单又称有价证券、代金券、消费券，是“政府公共部门向有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。其基本特征是：凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。凭单制是一种崭新的理念和技术，从根本上改变了公共服务供给与消费的模式。其也有一些问题和缺陷，如成本和效益问题、公平问题等。

（6）分散决策。指分权与权力下放的过程，其主要目的是通过政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，自由地与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。这种方法既涉及中央与地方的关系，又涉及政府公共部门内上下级之间的关系。

（7）放松管制。管制是由行政部门制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。放松管制是指在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有了更多的自主权。

（8）产权交易。财产权利是指人们操纵一项事物的排他性权利，由使用权、收益权、占有权和处分权等组成。因此，产权的交易与变更并不单纯指产权整体的转让。事实上产权的划分越明细，就越能够发挥出产权的整体效益。所以只有实现对产权的明晰与重组，最大限度地发挥产权所有者的积极性，才能实现资源配置的最大化。

（9）内部市场。指将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方，以形成“公对公的竞争”，这样在政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。内部市场是市场化工具中应用范围比较窄的一种方法。

3举例说明工商管理技术的各种方法在当代公共管理中的具体应用。

答：工商管理技术是把企业的管理理念和方法引入公共部门中，吸取有效经验以达成公共管理目标。工商管理技术的各种方法在当代公共管理中的具体应用如下：

（1）全面质量管理：

①全面质量管理是以质量为中心、以全员参与为基础，通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。其特点是：对象的全面管理、全过程的管理、全员的管理、全面运用各种管理方法和提高全社会的效益。全面质量管理有助于改进公共管理、提高服务质量和改善公共部门的形象。

②政府实施全面质量管理的步骤包括：a．高层领导带头推动；b．和上级疏通并征得同意；c．聘请质量评估中心专家培训指导；d．培训结束后各部门成立质量改进小组；e．实践全面质量管理之后进行再学习；f．试点成功后大面积推广。

③政府公共部门推行全面质量管理必须注意以下事项：a．注意循序渐进，做好思想转换和教育培训工作；b．重视激励机制的作用；c．需要制度的、文化的支持。

（2）目标管理：

①目标管理作为一种新型的管理模式和管理思想，是一种综合的、以工作为中心和以人为中心的系统管理方式。目标管理的中心思想是让具体化展开的组织目标成为组织每个成员、每个层次、每个部门行为的方向和激励，同时又使其成为评价组织每个成员、每个层次、每个部门工作绩效的标准。

②目标管理具有以下四个特征：

a．目标管理是一种分权与自我控制的管理，“能让追求共同福祉成为每位管理者的目标，以更加严格、精确和有效的内部控制取代外部控制”。

b．目标管理是一种参与式管理，要求上级部门充分发挥下级的能动作用，吸收下级参与到各项管理决策中来。

c．目标管理是一种面向成果的管理，引导管理者从重视流程、管理制度等细节问题转向重视组织的目标。

d．目标管理是一种系统化的管理，指通过完整的目标体系来指导和安排工作，有利于明确和保障工作重点，同时又能够统筹，防止各部门、各单位甚至各个组织成员各行其是，从而达到整体和谐，提高管理绩效。

目标管理被广泛应用于私人部门和公共部门。它以目标为基础，实行以成果为中心的人事考核制度，是提高组织绩效的有效方式。

（3）顾客服务：

公共部门管理以顾客满意为导向，最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务，以追求顾客满意为基本精神，以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入政府公共部门的管理中。

作为一种公共管理方法，顾客导向要求公共部门像管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，公众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值为政策的基点，注重与顾客的互动和沟通，依据收集到的顾客相关信息改善公共部门的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（4）标杆管理。标杆是一种业绩标准。标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程，在这个过程中公共部门尽量了解其他组织达到高绩效的做法和程序，并将其运用到自己的组织机构中。对标杆管理的运作不仅可以改变公共部门的运行节奏，而且可以促使它及时改进以应对各种根本性的变革，继续满足市民的期望和避免福利的净损失。

（5）流程再造。流程再造是用成本、质量、服务和速度等衡量和改善工作业绩，对业务流程进行的根本性再思考和彻底性再设计。企业流程再造是企业的一场革命，是将原有流程彻底推翻，重新建立一个新的流程。它既是一种新的管理思想和管理理念，又是一种新的管理方法。公共管理改革从企业的变革中吸取经验，将企业流程再造的理论引入到公共管理改革的分析之中，并以此为基础逐步形成了公共管理流程再造的方法。公共部门流程再造是要对公共治理的理念、原则、组织结构、行为方式等管理模式、组织结构模式、业务模式和服务传递方式进行根本性再思考和彻底性再设计，提高公共管理的绩效和服务质量。由此形成的“服务链”是公共部门流程再造的核心。

4举例说明社会化手段的各种方法在当代公共管理中的具体应用。

答：社会化手段是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标。社会化手段的各种方法在当代公共管理中的具体应用如下：

（1）社区治理：

①随着市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出来的社会职能，大部分需要依托于城市社区来承担，许多社会问题的解决，都需要发展和完善社区治理。

②在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理是一种重要的政策工具。其具体表现为：

a．在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾。

b．调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境。

c．加强社区治安管理等。

③社区治理的优点在于：

a．不花或者很少花政府的钱。

b．调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎。

（2）志愿者服务：

作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务，如慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等。

在当代社会中，志愿者服务仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具，其地位和作用也将日益重要。

由志愿者提供社会服务可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。但其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益。

（3）公众参与及听证会：

公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，具体形式包括直接选举、全民公决和公共决策听证会。其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。

作为一种政策工具，听证会有利于提高决策的民主性和科学化，扩大决策参与，增加决策透明度和公开性。但作为一项全新的工具和制度，它在我国还有待于被逐步推广。我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程序的经济实力，公民的民主和法律观念也有待提高。

5分析战略管理各学派的特点，并正确区分“战略的管理”与“管理的战略”。

答：（1）战略管理的含义

战略管理是为应对环境变化需要和实现目标而进行的一种管理方式。公共部门战略管理是公共部门在分析内外环境变化的基础上，通过确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。其主要特征有：

①战略管理注重整体目标的达成。

②战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略。

③战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程。

④战略管理是多重目标的统一。

⑤战略管理是直觉分析和理性分析的产物。

⑥战略管理是一个持续性和循环性的过程。

⑦战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。

（2）战略管理各学派的特点：

现代意义上的战略管理思想，最早出现在美国管理学家巴纳德的代表作《经理的职能》一书中，他运用战略的思想对企业诸因素以及它们之间的相互影响进行了分析，首开企业经营战略研究之先河。自20世纪60年代企业战略作为一种理论出现以来，随着研究的深入和理论的发展，各种学派纷纷出现，目前主要有三类理论：

第一类是说明性的学派，如设计学派、计划学派、定位学派，关注的是应如何明确地表述战略，而不是战略形成过程中的一些必要工作。

第二类学派对战略形成过程中的具体方面进行了思考，如企业家学派、认识学派、学习学派等，侧重于描述战略的实际制定和执行过程，而不侧重于描述理想的战略行为。

第三类是结构学派，这是其他学派的综合，将战略的各个相关内容如战略制定过程、战略内容、组织结构和组织关系等集中起来，归结为清晰的阶段或时期，有时也按时间顺序来描述组织生命周期。

（3）正确区分“战略的管理”与“管理的战略”，具体答案略。

6请分析在采用市场化工具推行公共服务民营化过程中，应考虑的限制因素或条件。

答：市场化工具是指公共部门利用市场这一资源有效配置手段来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。民营化属于市场化工具的一种，是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，公共服务及垄断行业向私人部门开放。在采用市场化工具推进公共服务民营化的进程中，应考虑的限制因素或条件如下：

（2）民营化方式的选择。民营化方式主要有两种：①采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资；②通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的公共产品或公共服务。在推行公共服务民营化的过程中，应根据公共服务的种类选择合适的民营化方式。

（3）正确处理“破”和“立”的关系。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一，但在打破原有的政府行政体制结构之后，各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各竞争主体行为失范。因此，在引进民营化的同时应加快行政体制改革的步伐，不仅要“破”，更要“立”。在打破原有政府行政体制之后，必须建立行政主体的监督制约保障机制，避免产生监督制约的真空。即要加强对民营化之后经营行为的监督，以维护公共秩序和社会公平，促进公共利益的实现。