文|任云

城市人防工程是城市安全防护的重要组成部分，不仅要在战时进行城市安全防护，还要在平时进行开发利用。但是由于城市人防工程的重要性和特殊性，其在平时开发利用的过程中，据此形成的用益物权的范围和功能也受到了一定的限制，尤其是在为城市居民提供生活便利的情形下更是如此。因此利用城市人防工程修建的地下车库、车位的权属、出租等一直是此类纠纷的重点问题。本文根据相关法律法规，结合实务案例对上述问题进行梳理，以正确解决地下车库、车位的出租及城市人防工程的利用和收益等实际问题。

城市人防工程的分类和建设规划

根据《人民防空法》（2009年）第2条“人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施”、《人民防空工程建设管理规定》（国人防办字[2003]18号）第4条“人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设”的规定，人防工程建设是国家和政府的法定义务，其重要性和特殊性可见一斑。

根据《人民防空工程施工及验收规范》（GB50134-2004）第2.0.1条的规定，人防工程是为保障人民防空指挥明细、通信、掩蔽等需要而修建的防护建筑。但是根据《人民防空法》第18条、第22条及《人民防空工程建设管理规定工商注册》第3条、第5条的规定，我国的人防工程不仅包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，还包括结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。

根据《人民防空法》第3条“县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划”、《人民防空工程建设管理规定》第7条“人民防空工程建设应当纳入城市总体规划”及《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令第108号）第3条“城市地下空间的开发人防利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，考虑防灾和人民防空等需要”的规定，可知城市人防工程建设是人防工程体系和城市建设总体规划的重要组成内容。

城市人防工程的所有权和用益物权

（一）城市人防工程的所有权

根据《民法典》第249条“城市的土地，属于国家所有”、第347条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”的规定，建设土地使用权人可以合法取得城市土地以修建人防工程。根据《民法典》第352条“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外”的规定，在一般情形下，人防工程的所有权应当归属于建设用地使用权人，也即是上述依法修建人防工程的民事主体。

但是根据《国防法》（2020）第40条“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”及《人民防空法》第4条“人民防空经费由国家和社会共同负担”的规定，人防工程作为防空需要而由国家和社会出资建设的设施，明确属于国防资产。此外，根据《民法典》第246条“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”、第254条“国防资产属于国家所有”的规定，即使人防工程是国家和建设用地使用权人共同出资建设的，但是所有权却毫无疑问属于国家，国家是人防经营范围工程法定的所有权人。

（二）城市人防工程的用益物权

根据《民法典》第114条“物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”、第223条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”的规定，国家作为人防工程法定的所有权人，有权对人防工程进行占有、使用和收益。且根据《国防法》第41条“国防资产的管理机构和占有、使用单位，应当依法管理国防资产，充分发挥国防资产的效能”及《人民防空法》第26条“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务”的规定，国家也有义务充分行使人防工程的用益物权，实现其经济效益的最大化。

根据《人民防空法》第5条“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”及《城市地下空间开发利用管理规定》第24条“城市地下工程由开发利用的建设单位或者使用单位进行管理，并接受建设行政主管部门的监督检查”、第25条“地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”的规定，人防工程的用益物权还可以由自然人、法人或者非法人组织依法行使。即使在建设用地使用权人出资建设人防工程但是无法获得所有权的情形下，其仍然可以通过行使用益物权来获得相应的收益，以弥补前期投入的资金成本。

最高人民法院在（2018）最高法民终418号武汉市民众投资有限责任公司、武汉律信资产管理有限公司案外人执行异议之诉案中认为“作为国防资产组成部分的人防工程，产权应当属于国家所有。从表面来看，人防工程是由开发商投资建设的，投资主体是开发商，但实则不然。建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》（试行）明确规定了作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。如果所涉建筑被依法征收或者征用，对于人防工程部分，建筑物的投资人是不能获得补偿的。综上所述，人防工程的产权归属国家所有，投资人仅享有管理、使用、收益的权利。但是从现有法律规定看，阳光公司作为投资者，其可以依照《人民防空法》的规定，享有平时的管理使用权和一定的收益权，这种权利属于受国家委托而享有工商注册的占有、使用和收益的权利”。

城市人防工程的经营使用和审批程序

如上文所述，尽管人防工程属于国防资产，但是并不妨碍其经济效益发挥的最大化。根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》（[2001]国人防办字第211号）第2条“人民防空工程平时应当最大限度地开发利用，以减轻国家负担”的规定，人防工程在平时应当最大限度实现其应用功能，无论是进行经营使用，还是从事非经营使用。从目前各地人防工程的经营使用情况看，人防工程主要被开发使用在地下商场、餐饮场所、娱乐场所、会议场所及停车场所等项目。因此人防工程在建设完成后并非只在战时发挥安全防护功能，还能够在平时发挥相应的经济和服务功能，只是根据《财政部关于平时使用人民防空工程的若干规定》（1983年）第2条“平时使用的人防工程，应做到一旦战备需要能保证经营范围迅速转入战时防空或坚守城市作战使用；要搞好工程的维护管理，不降低工程的防护能力”及《人民防空法》第26条“平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能”的规定，在对人防工程平时开发使用的过程中，不能降低其防护能力及妨碍战时防护功能的发挥。

根据《城市地下空间开发利用管理规定》第4条的规定，人防工程的开发利用管理工作归属于国务院、省、自治区及直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门和城市规划行政主管部门。但是考虑到人防工程的特殊性，《人民防空工程平时开发利用管理办法》在第4条直接规定国家、军区、中央国家机关、县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门主管全国的人民防空工程平时开发利用工作。《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号）在第23条更是规定人民防空国有资产国家所有，按照权属关系，由人民防空部门实施专业管理。因此人防工程的经营使用主体应当确定相应的归口单位办理人防工程的经营使用手续。

根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第8条“人民防空工程平时开发利用实行备案登记制度”、第9条“人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给人民防空工程平时使用证。使用单位必须持有人民防空工程平时使用证，方可使用人民防空工程”及第10条“禁止无证使用人民防空工程或者转让人民防空工程平时使用证”的规定，人防工程的经营使用主体应当根据上述规定履行审批手续，获取人防工程的使用资格。也即是人防工程的经营使用必须经过审批手续，未履行审批手续且未获取人民防空工程平时使用证的，人防工程不得进行经营使用。

根据《城市地下空间开发利用管理规定》第25条“地下工程允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”及《人民防空工程平时开发利用管理办法》第5条“人民防空工程隶属单位或者个人管理所属人民防空工程平时开发利用工作，接受人民营业执照防空主管部门的监督检查”、第7条“租赁使用人民防空工程实行合同管理制度”、第17条“使用单位应当按照国家有关规定和人民防空工程租赁使用合同的约定，向工程隶属单位缴纳人民防空工程使用费”的规定，人防工程的经营使营业执照用主体在履行审批手续且获取人防工程平时使用证的，应当与人防工程的隶属单位签订人防工程租赁使用合同并支付相应的使用费。从上述规定可以看出人防工程使用的审批主体和合同签订主体并不一致，作为人防工程合同签订主体的隶属单位并非各级人民政府人民防空主管部门。根据《人民防空法》第5条、《人民防空工程建设管理规定》第59条、《人民防空工程平时开发利用管理办法》第3条及《城市地下空间开发利用管理规定》第24条的规定，人防工程的投资建设者并非全部是国家，建设单位或者个人在投资建设人防工程的情形下也是管理人防工程的法定主体，因此也是平时管理人防工程的隶属单位，可以依法与经营使用人防工程的单位或者个人签订人防工程租赁使用合同。

涉及城市人防工程合同的法律效力

根据《民法典》第153条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”及第154条“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”的规定，在人防工程的所有权属于国家的前提下，任何单位和个人对外签订的人防工程所有权或者人防工程平时使用证转让合同均明确违反了法律的相关规定，应当归于无效。

根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第12条“使用单位在合同期内不得擅自转租人防工程或者转让人防工程使用权，因故确需转租或者转让的，必须报经原批准使用的人民防空主管部门批准，换发人民防空工程平时使用证后方可继续使用”的规定，人防工程使用主体转租或者转让人防工程使用权的，应当履行相应的审批手续。但是根据《民法典》第502条“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力”的规定，在一般情形下，根据法律规定应当履行审批手续的合同未履行审批手续的，并不直接影响合同的效力。考虑到人防工程本身的特殊性，人防工程使用权转租或者转让合同未履行审批手续的，是否直接影响合同的效力，司法裁判机构作出了不同的裁判观点。

最高人民法院在（2020）最高法民再301号中实经贸有限公司、北京中实侨信房地产开发有限公司侵权责任纠纷案中认为“原审裁定认定中实经贸公司因对案涉人防工程未取得人防工程使用证，不享有用益物权，不具备对案涉人防工程的投资及使用收益损失主张权利的主体资格。但是中实经贸公司起诉请求的是案涉地下人防工程的投资、使用收益损失，其请求权基础在于对人防工程的投资建设。人防工程的投资者对人防工程享有平时的管理使用权和一定的收益权。其次，中实经贸公司没有获得人防工程使用许可并不影响其依据相关合同提起本案诉讼。有关平时使用人民防空工程，应当按照规定报人民防空主管部门审查批准，并向人民防空主管部门申请办理人防工程使用证等规定，属于行政管理性规范，并不影响投资者基于投资行为主张其享有投资性权益的权利”；最高人民法院在（2019）最高法民申2110号闫红良、周相东申请执行人执行异议之诉案中认为“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。但是使用单位必须持有人民防空工程平时使用证，方可使用人民防空工程。本案中，各方当事人对案涉车位的性质为人防工程均无异议，且均认可案涉车位未经人防部门验收和批准取得使用证的事实。根据上述规定，万成公司在未经人防部门审批颁发使用证的情况下，对案涉车位不享有合法的使用权和收益权”。

从上述最高人民法院相互冲突的判决中可以看出，目前司法实务对于人防工程使用权转租或者转让合同必须履行审批手续的法律规范性质认识不一：若上述规范仅构成行政管理性规范的，则人防工程使用权转租或者转让合同未履行审批手续的，不影响其法律效力；若上述规范构成行政效力性规范的，则人防工程使用权转租或者转让合同未履行审批手续的，则应当归于无效。本文认为根据人防工程特殊的国防性质和《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条、第10条的规定，应当认定上述规范构成行政效力性规范，从而加强对人防工程平时经营利用的人防监管和规制。

城市人防工程 地下车库、车位的实务问题

如前文所述，城市人防工程尤其是建筑物附属的地下空间一个重要用途就是修建地下车库和车位，这也符合了城市交通和生活便利的实际需求。但是长期以来，利用人防工程建设的地下车库、车位的归属、转让及收益一直是开发商、业主和物业等主体之间争议的焦点问题。因此在人防工程所有权和用益物权归属基本原则的前提下，人民法院应当作出清晰的裁判观点，以此妥善地解决上述主体之间的纠纷。

（一）地下车库、车位的产权归属

根据《民法典》第271条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”的规定，业主享有的是对专有部分的所有权、对共有部分的管理权。但是如前文所述，即使开发商投资建设了房地产，建筑物附属人防工程建设的地下车库、车位的所有权仍然属于国家所有，但是开发商据此可以享有建设地下车库、车位形成的用益物权。也即是地下车库、车位在建设完成后，既不是业主享有所有权的专有部分，也不是享有管理权的共有部分，仅仅是投资建设的开发商享有占有、管理和收益的用益部分。开发商在根据法律规定完成审批手续并取得人防工程平时使用证的，可以依法享有地下车库、车位使用权对外出租、转让并获益的权利。

上海市高级人民法院在（2018）沪民申1726号运盛(上海)房地产建设有限公司与上海联源物业发展有限公司其他用益物权纠纷案中认为“运盛房产公司在开发建设上海市杨浦区中山北二路的大运盛住宅小区中投资建设了系争车库，而系争车库的实际性质为人民防空室，是国防的组成部分。系争车库的权属登记审核属国家相关行政管理部门的职能范围。运盛房产公司没有证据佐证系争车库的权属经有关行政部门审核已属运盛房产公司所有，原审法院据此判决不支持运盛房产公司的诉讼请求，于法不悖”。

（二）地下车库、车位的出售、赠予和出租

根据《民法典》第275条“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”的规定，建筑区划内的车库、车位并不直接归属于业主所有，尤其是开发商利用地上建筑物改建的车库、车位或者建设的地下车库、车位。对于开发商利用人防工程修建的地下车库、车位，由于其所有权归国家所有，开发商只能依法将其出租给业主或者他人使用，并不能将其出售或者赠予给业主或者他人所有。根据《民法典》第705条“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”的规定，地下车库、车位的租赁期间不得超过20年，若开发商与业主或者他人之间的租赁合同超过20年的，不仅超过20年部分的租赁期限无效，还要受到各级人民防空主管部门的处罚。”

广东省高级人民法院在（2018）粤民申9684号中山市蓝波湾小区业主委员会、广东新明细粤物业有限公司用益物权纠纷案中认为“人防工程是国家资产，而非个人的资产。华策公司提交的关于蓝波湾三期地下车库项目立项的批复、中山市建设工程竣工验收备案登记证等证据均证明华策公司是涉案人防地下车库的建设单位。二审判决认定华策公司为涉案人防工程地下车库的投资者，享有占有、使用、收益的用益物权并无不当。蓝波湾业委会并未举证证明业主的购房款中包含了对涉案人防工程地下车库的投资以及涉案人防工程地下车库工程占用了小区公摊面积，因此，业主并不能因为购买楼房而取得与人防工程有关的权利”；北京市高级人民法院在（2018）京民申3815号北京安寓辰停车管理有限公司与北京三义房地产开发有限公司用益物权纠纷案中认为“三义公司对包括涉案人防车位在内的新起点嘉园一期人防工程已取得有效期自2014年7月11日至2016年8月6日的人防工程使用证，对涉案人防车位依法享有占有、使用和收益的权利。安寓辰公司在委托管理授权期满后仍长期占用涉案人防车位，直至2014年12月6日被三义公司收回，其行为侵犯了三义公司的用益物权，应当向三义公司支付相应的租赁收益”。

任云律师

中南财经政法大学法学、会计学双学位，经济法硕士毕业。执业领域：刑事辩护、民商事诉裁、保险破产、知识产权等。