新能源产业具有技术含量高、投入成本大、回收周期长、附加值高违规等特关于点。随着中国提出“碳达峰、碳中和”出具的目标要求和实现绿色低碳转型的发展任务，环保和绿色投资等理念的不断深化，以及新能源行业相关技术的进步，新能源领域的投资和建设在中国已逐渐兴起，具有广阔的市场前景，并逐渐成为投资热点，这其中不乏跨国公司和外资企业的参与。

下篇将针对以及外商投资新能源项目开发建设的合规要点进行梳理和讨论，并提出相关建议。

外商投资开发建设新能源项目的法律合规要点

根据《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》（国家发展和改革委员会、商务部令第38号）（以下简称“《鼓励外商投资产业目录（2020）》”）、《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（ 国家发展和改革委员会 商务部令第47号）（以下简称“《外商投资负面清单（2021）》”）以及《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》，新能源属于鼓励外商投资的产业，外国投资者投资风电领域实行“国民待遇”，无准入限制，无中方控股要求。

根据《外商投资法》第二十九条规定，“外商投资需要办理投资项目核准、备案的，按照国家有关规定执行”；第三十条规定，“外国投资者在依法需要取得许可的行业、领域进行投资的，应当依法办理相关许可手续。有关主管部门应当按照与内资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请，法律、行政法规另有规定的除外。”因此，虽然外商投资新能源项目不存在准入方面的限制，但在“内外资一致”、“国民待遇”的原则下，外商投资的新能源项目仍应依照相关法律法规办理项目核准或备案以及相关许可手续。

本部分将就外商投资新能源项目值得关注的开发经建设法律合规要点进行简要介绍。

开发阶段

1. 列入年度开发建设方案

法规名称	规定出具内容
《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（以下简称“《核准目录》”）	风电站由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。
《风电开发建设管理暂行办法》（国能新能〔2011〕285号）	“国务院能源主管部门依法对地方规划进行备案管理，各省（区、市）风电场工程年度开发计划内的项目经国务院能源主管部门备案后，方可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。”同时，项目单位提交风电场工程项目申请报告时应附项目列入全国或所在省（区、市）风电场工程建设规划及年度开发计划的依据文件。
《海上风电开发建设管理办法》（国违规能新能〔2016〕394号）	“省级及以下能源主管部门按照有关法律法规，依据经国家能源局审定的海上风电发展规划，核准具备建设条件的海上风电项目。” 未纳入海上风电发展规划的海上风电项目，开发企业不得开展海上风电项目建设。
《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）	“国务院能源主管部门负责编制全国太阳能发电发展规划。根据国家能源发展规划、可再生能源发展规划，在论证各地区太阳能资源、光伏电站技术经济性、电力需求、电网条件的基础上，确定全国光伏电站建设规模、布局和各省（区、市）年度开发规模。”
《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号）	“利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制。” 因此，例如屋顶分布式光伏项目等光伏发电项目将不受年度规模限制，各地区可随时受理项目备案。

因此，在风电、光伏（另有规定的项目类型除外）等新能源项目，纳入建设规划、建设方案、发展规划是开展项目建设的重要前提，外商投资新能源项目应按照内外资一致原则，依法关注并确定项目是否已纳入年度开发建设方案或发展规划，否则可能影响项目获得可再生能源补贴（如适用）以及后续并网发电。

2. 项目核准/备案

根据《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》，外商投资项目管理分为核准和备案两种方式。目前，外商投资项目核准权限、范围应按照《核准目录》执行，上述范围以外的外商投资项目由地方政府投资主管部门备案。

（1）核准

根据《核准目录》规定，“风电站：由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准”；“水电站：在跨界河流、跨省（区、市）河流上建设的单站总装机容量50万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其中单站总装机容量300万千瓦及以上或者涉外商独资企业及移民1万人及以上的项目由国务院核准。其余项目由地方政府核准”；“抽水蓄能电站：由省级政府按照国家制定的相关规划核准”；“核电站：由国务院核准”。

因此，外商投资风电、抽水蓄能电站、核电站等新能源项目应依法办理项目核准手续。具体应提交的文件应根据《外商投资项目核准和备案管理办法（2014修订）》以及项目所在地主管机关的具体要求确定。

（2）备案

根据《核准目录》规定，企业投资建设目录外的项目，实行备案管理。光伏、氢能（加氢站）等项目属于企业投资建设目录外的项目，因此将按照备案管理。

以光伏项目为例，外商独资企业根据《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）规定，光伏电站项目实行备案管理。

以加氢站建设项目为例，各地出台的关于加氢站建设项目审批亦按照备案的模式进行管理。但是《核准目录》中，对液化石油气接收、存储设施属于应由地方政府核准的项目，因此，对于加油（气）加氢合建站的建设，仍应按照规定取得核准。

3. 项目用地

新能源项目的土地利用是项目开发过程中的重要环节。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》、《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）的规定，如新能源项目建设涉及新增建设用地或需要扩大用地面积，应当依法申请并取得建设项目用地预审与选址意见书。如新能源项目将使用已经依法批准的建设用地进行建设目，则无需再次办理用地预审。

如新能源项目用地是以划拨方式取得的国有土地使用权，应向市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，并获得有批准权的人民政府批准后，获得建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。如新能源项目是以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后获得建设用地规划许可证。

以风电项目为例，因其用地范围较广，用地情况复杂，对于风机机组、升压站和综合楼用地和送出线路、吊装平台、道路用地等，可能存在不同的用地状态，同时根据项目所在地各地的规定和实操均存范本在一定的差异。根据《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源〔2005〕1511号）规定，“风电场项目经核准后，项目建设单位应依法申请使用土地，涉及农用地和集体土地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续。”“风电场工程建设用地按实际占用土地面积计算和征地。其中，非封闭管理的风电场中的风电机组用地，按照基础实际占用面积征地；风电场其它永久设施用地按照实际占地面积征地；建设施工期临时用地依法按规定办理。”因此，对于风电项目用地永久占地部分，应依法申请建设用地，办理农用地转用手续等程序并取得权属证书。

如项目存在占用林地、草地等情况，根据《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）规定，“自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区域。”对于风电场道路和临时用地，林资发〔2019〕17号文也明确规定，“风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则上不得改变现有道路性质。”

综上所述，外商投资的新能源项目应在开发过程中对项目用地方面予以充分关注，及时办理相关用地手续，确保依法合规用地，避免违法用地情形。

4. 环境影响评价

根据《中华人民共和国环境保护法（2014修订）》、《中华人民共和国环境影响评价法（2018修正）》，对于新能源项目，建设单位应根据新经能源项目对环境影响程度（包括可能造成重大环境影响、可能造成轻度环境影响或对环境影响很小、不需要进行环境影响评价等程度），编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表，由有审批权的生态环境主管部门审批，或填报并备案环境影响登记表。

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定，“环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可”，因此，环境影响评价无需在取得核准之前办理，但环境影响评价是项目开发的重要文件之一，仍应按照相关法律法规在开工前办理完成。

5. 社会稳定风险评估

根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办关于法》（发改投资（2范本012）2492号）规定，“项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。”“国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。”“各级地方发展改革部门可参照本办法，证明建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。”

虽然发改投资（2012）2492号文件仅适用于国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，但在实践中，部分地区要求将社会稳定风险评估报告作为申请项目核准的前提条件或项目建设的必备文件，因此，即使外商投资的新能源项目不属于发改投资（2012）2492号文件的适用范围，仍可能需要根据项目所在地的具体要求办理相应的评估和审批。

6. 压覆矿产资源证明

根据《中华人民共和国矿产资源法（2009修正）》，“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”

根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定，建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。

因此，外商在投资新能源项目时，应注意提前了解项目所在地矿产资源分布和开采情况，如不涉及压覆重要矿床情形，应取得相应级别国土资源行政主管部门出具的无压覆批复。如压覆重要矿床，应与相关所有权人签订补偿协议并完成补偿款的支付。如涉及建设项目所在地区存在他人采矿权、探矿权的情形，应与相关权利人签订框架协议，约定补偿发生时的处理机制和补偿标准，妥善处理压覆矿事宜，避免后续不必要的争议纠纷。

7. 电网接入意见

对于风电项目，取得电网企业出具的电网接入意见是后续完成并网发电手续的前提。

法规名称	规定内容
《可再生能源法》	国家鼓励和支持可再生能源并网发电，实行可再生能源发电全额保障性收购制度。“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。”
《国家能源局关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》（国能发新能〔2017〕3号）	对于分散式风电项目，国家能源企业局要求电网企业对具备分散式接入风电的变电站位置和周边负荷情况进行梳理，对各自供电区域内的分散式接入风电项目规划方案出具意见函，对于规划内的项目应及时确保项目接入电网。
《关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》（国能新能〔2011〕285号）	项目单位提交风电场工程项目申请报告时应附电网企业出具的关于风电场接入电网运行的意见，或省级以上政府能源主管部门关于项目接入电网的协调意见。
《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）	“光伏电站完成项目备案后，应抓紧落实各项建设条件，在办理法律法规要求的其他相关建设手续后及时开工建设，并与电网企业做好配套电力送出工程的衔接。”“光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。”

因此，风电、光伏等涉及发电的新能源项目，应尽早取得电网企业出具的电网接入意见，并及时与电网企业签订并网协议，保证项目建成后顺利接入电网并网发电。

8. 其他文件

除取得前述文件之外，因新能源项目所在位置和项目具体情况不同，新能源项目还应办理和/或取得安全评价、水土保持方案审批、水资源论证报告及取水许可、洪水影响评价审批、军事设施（含军用机场）保护意见、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、无风景名胜区或风景名胜区内建设活动审批、无文物证明或建设工程文物保护和考古许可、民用机场安全环境保护意见等文件。

建设阶段

9. 招标投标

根据《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项证明目；（2）全部企业或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”

对于法定必须招标的范围，通常按照资金来源和采购标准来判断。

根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）第二条规定，“全部或者部分使用国有资金投资或无者国家融资的项目包括：（1）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（2）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。”

根据《必须招标的工程项目规定》第五条规定，“本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”

即使新能源项目由外国投资者投资和/或民营企业投资，根据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）第二条规定，“不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（1）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；……。”

因此，风电、光伏等新能源项目属于关系社会公共利益、公众安全的项目，达到招标标准规模的，项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购应当依法进行招标。

10. 施工

根据《中华人民共和国城乡规划法（2019修订）》、《中华人民共和国建筑法（2019修订）》规定，新能源项目建设应由其建设单位向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；施工许可证，并于开工前按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。

11. 监理

根据《建设工程监理范围和规模标准规定》（建设部令[第86号]）第七条规定，项目总投资额在3000万元以上的电力、新能源等项目属于国家规定必须实行监理的其他工程。

因此，如外商投资新能源项目总投资额超过3000万元，应依法实行监理。

12. 竣工验收

根据《建设工程质量管理条例（2019修订）》规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”

因此，新能源项目建设完成后，应按照规定进行项目竣工验收，未完成竣工验收的，不能投产使用。除建设单位组织的竣工验收之外，还应注意完成安全、环保、消防等专项验收。

同时，对于部分项目，还应符合项目所在地关于竣工验收的规定。以加氢站建设为例，根据《大同市加氢站审批和管理实施意见（试行）》，“加氢站建设竣工后须进行专项验收，由施工单位按审批权限分别向市县行政审批服务管理部门提出验收申请，由市城管局牵头组织规划、建设、消防、市场监管、气象、环保、人防、行政审批等相关职能部门进行综合验收，相关验收程序按照国家法律法规和技术规范执行，在各部门出具验收合格意见后进行工程竣工备案。”

综上，因新能源项目的开发和建设具有其自身的特点，外国投资者在开发建设前应充分了解项目所需建设手续，确保项目开发建设的合法合规性，为项目相关的运营、融资以及后续项目转让等环节奠定合规基础。

外商投资新能源项目的建议

外国投资者在中国的投资新能源项目主要采取直接投资开发建设、收购（包括对已建设完成项目的收购和“预收购”等）以及增资入股等投资模式。结合我们在法律实务中的经验，外国投资者在中国投资新能源项目具有资金雄厚、技术先进、融资便利且融资成本相对较低、项目所在地政府招商引资意愿高、外商在项目所在地投资新能源项目奖励丰厚等显著的优势。但是，对于新能源项目，因其建设流程较为复杂，前期手续涉及审批部门多、文件种类多、获取相关行政许可时间成本和管理成本高，项目所在地政策多变实践性强等特点，如外国投资者不熟悉中国和项目所在地法律法规和具体实践，以“单打独斗”的方式进行投资，可能会降低项目建商办设成功率和投资效率，开发建设成本将显著提高。对于新能源项目的开发和建设，前期文件尤其是项目核准、用地手续等是关键环节，项目建成后的运营也需要管理成本投入。

在笔者接触到的大部分案例中，外国投资者与项目所在地当地企业合资、合作开发建设新能源项目仍是目前主流的投资方式，即使是外商独资企业对新能源项目的开发，也会选择与当地政府签订框架协议或备忘录，从而使当地政府和企业解决了项目融资、资金缺口以及技术不足等问题，实现新能源项目落地，满足了低碳经济发展要求；外国投资者也解决了“单打独斗”投资效率低、不“接地气”等问题，更大程度提高实现投资回报的机会、践行社会责任，最终实现共赢。

但是，外国投资者也应注意，因中方和外方的投资诉求、管理理念的差异，合资合作的方式可能在合作开发、出资、经营管理过程中发生争议和纠纷，因此，外国投资者应在合资协商过程中，就合资事项、项目前景等进行全面调查和综合研判，就合资合同、合作协议等进行充分协商谈判，就新能源项目开发建设的合规要点进行充分了解，对项目开发建设的实施过程进行深度参与或监督，充分保障自身投资权益，确保项目合法合规。

自2020年9月中国在联合国大会上宣布2030年达到碳排放峰值、2060年实现碳中和的目标后，2020年12月生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）（2021年2月1日生效）；2021年3月中央财经委员会第九次会议中明确了“碳达峰、碳中和”工作的定位；2021年7月全国碳排放权交易在上海环境能源交易所正式启动。 “2030年达到碳排放峰值、2060年实现碳中和”的目标提出后，中国正在稳健有序无地推动“双碳”时代的到来，中国能源供给结构也面临转型。同时，随着碳交易的启动以及“碳资产”概念的提出，碳排放成本将逐渐显现。可以预见，风电、光伏等为主体的新能源项目作为绿色能源的来源，将具有广阔的市场前景和发展空间，并持续成为商办中国和外国投资者青睐的投资方向和投资目标。

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外商投资新能源项目的准入、开发和建设相关法律合规要点解析（下）