财政部87号文土地回报(财税2016140号文土地出让金)

关于对财政部87号、92号文及第四批示范项目申报的一点认识 中国水环境集团董事会秘书、副总裁 房勇

2017年下半年，财政部针对PPP项目密集发文，规范和纠偏成为主题，旨在建立长效机制，推动PPP健康可持续发展。

一、 PPP回归本源“建机制”

重温2014年11月29日财政部财金【2014】113号文的解读，第一句话就是“PPP不仅仅是一种融资方式，是彻底转变政府思想观念，提升国家治理能力一次体制机制变革的开始，让专业的人干专业的事，社会资本方承担从设计、投资、建设到运营的全过程，作为终极责任人为最终的结果负责，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报”。但几年来很多地方政府未能真正做到，实际上把PPP当成了一种融资工具，造成PPP泛化和异化。

二、 鼓励专业化社会资本更多参与PPP项目

财政部启动第四批PPP示范项目评选工作首次明确提出优先支持民营资本，项目示范重点支持经营性、有现金流项目，突出行业破冰和引领带动效应，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全等幸福产业项目。在示范申报中，一些地方政绩项目上马，如在青藏高原地区建设大规模地下管廊，这样的基础设施对于生态脆弱地区的环境影响是深远的；如海绵城市，在西北部地区，应着重“蓄”，保水节水，南方地区，应着重“排”，雨洪控制，但实践中绩效考核简单参照国家标准千篇一律，不能因地制宜；这样的现象说明地方政府未改变“重建设轻运营”的传统观念。

2017年11月20日财金92号文，同时国资委发布192号文对央企PPP投资进行严格管控，政策上确实起到了一定效果。在绩效付费挂钩建设成本30%的新规下，目前对于“伪PPP”合同的清理整改工作也面临一定的博弈困境，但规范和约束势在必行。从近期新项目行业实践观察，鼓励工程类央企与专业化公司组建联合体已经起到了成效，初步建立公平竞争的机制，未来专业化社会资本将会在PPP大市场推进中发挥更为重要的作用。

但市场化改革尚需努力。对于东部南部沿海经济发达地区，地方政府财力雄厚，仍多采用EPC方式进行工程建设，传统思想仍未转变。此模式程序上合法合规，但操作中“条块分割”，前期设计和后期运营割裂，最后运营出现问题找不到终极责任人，工程施工超概算更是普遍现象。建议积极倡导采用DBO（设计-建设-运营）模式，该模式下，专业化社会资本方承担从设计建设到运营的全周期责任，为最后的治理结果负责，按照绩效考核付费，这是PPP建立机制“干好事”的关键，不光是地方政府财力雄厚就能解决的。

三、 挖掘项目经营性潜力，鼓励模式创新、技术创新

可大力鼓励使用者付费类项目的发展，推动厂网一体化、流域/区域打捆、资源化再生利用项目，这是好的趋势。特别是在中西部地区，鼓励社会资本在PPP项目实施过程中，充分挖掘项目潜在经营性空间，通过技术创新、模式创新，达到项目自身现金流平衡，实现运营的可持续性，同时统筹规划，实现绿色发展，真正解决民生、环境保护与经济发展的矛盾和瓶颈。在第四批示范申报中，一些项目可圈可点，如资源再生综合利用、静脉产业园、健康医疗、绿色生态开发等具备自身“造血机能”的一批项目涌现，旨在进一步推动资源的组合创新，建立合理的交易结构，真正实现PPP项目融资，可持续健康发展，将会是PPP的发展趋势。

四、 保障项目合理收益，促进PPP健康可持续发展

2016~2017年PPP市场频现“超低回报”中标，收益率持续下降，恶性竞争加剧。低收益率让社会资本方无法保质保量完成工作，甚至出现烂尾工程。在此呼吁行业协会组织是否可以进行市场大数据分析，进行市场测试，进行行业自律，出台指导性意见，保障社会资本的基本盈利水平，使得社会资本能更加专注于技术创新、业务优化和服务效率提升。

专业化公司通过整体规划、系统统筹、优化设计可在PPP实施过程中大大节省投资、缩短工期，但如何激励没有依据，地方政府也无法操作，很难体现出PPP模式风险分担、利益共享的原则。建议主管部门出台具体政策，鼓励建立激励相容机制，给予专业化公司在优化工艺、节约投资基础上给予更大的奖励，可实质性的提升专业社会资本的回报水平，投资概算节省20%~30%将大大减轻地方财政的压力，实现“少花钱、多办事、办好事”，真正倡导物有所值。

五、 市场短期降温，长期发展利好

2014年以来的PPP热潮中，PPP被地方寄予厚望，伴随着新问题的产生，市场化改革逐步进入深水区，需要及时审视，在总结经验的同时及时规范，强化约束，取之精华、剔除糟粕。短期来看，各类产业资本和金融机构对参与PPP会有一定的降温，但PPP是国家稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，也是提升国家治理能力现代化的必要过程，此次调整实际上是理性回归本源。

结语

PPP的可持续发展任重而道远，113、92号文无疑会成为这条漫长道路上的奠基石。PPP的健康发展离不开各方的共同努力，只有良性的法律政策、市场环境和基于运营治理成效、实现“长久共赢”的理念才能让PPP更加拥有生命力。从这个意义上讲，PPP并未进入寒冬，只是正在接受春天到来前的考验，逐步完善规范的PPP必将行稳致远。