94年财税体制改革(新发展格局下如何优化财税政策)

创造利润化解债务

南方周末：过去几年，优化中央和部分省市陆续出台文件，要撤销“空壳类”国有及国有控财税股企业，剥离其政府融资职能，自主经营、自负盈亏，对资不抵债的公司要进行破产重组或清算，但遇到不少困难，其中的阻力在哪里？

温来成：从融资平台角度出发，资金和工程项目大多来自政府，转型成自主经营、自负盈亏模式的意愿不强。从另一个层面来说，最近几年中国经济进入常态化发展后，经济下行压力较大，地方政府要保增长、保稳定，需要存在一定数量的投资项目，因此对融资平台还有依赖。我们也主张大多数融资平台要转型，但可以保留一部分平台，服务于地方政府的政策性业下务，但要规范管理，不能形成大量地方隐性债务。

高琳：县级国有融资平台一旦破产重组，带来的就是员工如何安置的问题，所以存在阻力。与此同时，这里面也涉及各种利益纠纷，既得利益的一方对破产重组的意愿不强，甚至有抵触心理。

南方周末：部分省份曾提出“以市带县”的模式，由市级平台通过参股、业务整体制改革合等方式带动县级平台公司，向县级平台渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款的模式扩大融资规模。这种模式是否可持续并适合推广？

毛捷：“以市代县”模式适合中西部地区财力相对较弱的县，但地方债解决方案很难全面推广，地区与地区之间的差异很大，需要因地制宜。

叶永刚：“以市代县”只是救急的办法，解决眼前的债务问题，避免爆雷以及各个金融机构“拉格局闸”。在县格局级融资平台缺乏偿如何债能力的情况下，采取“以市带县”的模式，主要是因为市一级平台的信用级别更高，容易帮县级平台借如何到钱，渡过目前的难关。但从长远来看，还是要找到县域资政策源优势，发展县域经济，扩大税源，提升国有企业利润率。

南方周末：县级政新发展府性融资平台应当如何转型？

毛捷：需要分阶段推进融资平台公司市场化转型。94年首先，财税融资平台不再承担替政府融资的职能，并妥善化解存量隐性债务。在此基础上，融资平台需要与地方政府建立新型的市场契约关系体制改革，从原有的直接行政性管理、机关指令性运营模式，转变为具有市场约束和法律保护的市场契约关系，确保融资平台的市场独立性和自主性。另外，融资平台还要进下一步转变为自负盈亏、独自承担责任的市场法人主体。

叶永刚：此前，地方融资平台大多投入在公益性项目之中，没有现金流，平台也处于亏损和高负债状态。对于地方融资平台的处理，可以从外部注入优质资产，进一步做大资产规模。然后，再通过融资渠道进一步借债，将新借到的债投入到能赚钱的经营性项目之中。优化这部分项目产生的利润，用来偿还此前欠下的债务。

南方周末：县级地方政府应当从哪几个方面努力，化解当前的存量债务？

高琳：化解县级地方存量债务主要从收入和支出两条线考虑。对于中西部资94年源禀赋较弱的县来说，存在逻辑上的困境，一方面还债要靠经济发展，另一方面经济发展需要政府去借债，推动基础设施建设。

一个关键的问题是可以借债，但是借债后用在哪里？也就是说借来的钱能不能政策对当地的经济产生推动作用。如果借来的钱带不来回报，将来就没钱还债。归根结底，就是县级地方政府借债的用途，需要和当地优势资源结合起来，带来收入、增加税收，进一步偿还债务。

从支出结构上来看，县级地方政府一方面要压减不必要的政府开支，另一方面要提高资金配置的效率。在提供公共服务资源配置方面，可以根据城市的实际情况做减量的规划，适配城市人口规模和发展规模，而不是全部做增量叠加，增加政府的财政负担。

温来成：总体策略就是“用时新发展间换空间”，在一定的时间内采取多种手段化解债务。