房地产税的规模：典型城市估算

自宣布筹备房地产税试点工作以来，房地产税征收规模一直备受关注。本文试图从一线城市入手，估算住房存量和房地产税的税收贡献，以期初步了解房地产税开征的规模及对地方税收的贡献。

为避免误解，我们首先对两个重要概念进行澄清：

第一个概念是关于“房地产税”。通常在讨论及研究中，会同时提到“房地产税”与“房产税”两种概念，为了避免读者混淆，同时基于官方政策文件中的说法，本文对所讨论及估算对象一律称为“房地产税”，但估算及讨论重点仍为试点工作中针对个人所有房产进行征税的部分。实际上，房地产税与房产税有一定差异，详细内容可以参见此前于2021年10月发布的《房地产税猜想》报告。

第二个概念是关于“地方政府”。关于我国地方税体系中的“地方政府”一词，与西方经济体的“地方政府”有巨大差异。由于政治体制及税制管理权限的不同，在研究中提到的西方经济体的“地方政府”主体税种，大部分为财产税，也称为房地产税，占比较高。以美国为例，美国房地产税约占“地方”财政收入的40%[1]，具体各州比例不一，在有些州甚至比40%更高，而我国计算出的房地产相关税种在“地方”财政收入中的占比不足5%，差异较大。造成该差异的原因，除了税种本身的征税范围及税率差异外，还存在两个重要的制度性原因：一个原因在于，西方经济体在土地私有制下其房地产税税基相对较高，西方经济体房地产税税基中包含土地价值，而我国是土地公有制，房地产税税基仅包含房屋价值；另一个原因在于，“地方”所指政府范围在西方经济体中偏小，以美国为例，主要包含三级政府：联邦政府、州政府、地方政府，“地方”主要指州政府以下层级，而我国的“地方”通常指中央以下所有层级的政府，地方税总体范围相对较大。因此，在看待我国与西方经济体的地方税体系、主体税种选择差异时，需要综合多方面原因来看待。

一、各地房地产税规模估算

1.房地产税规模估算说明及假设

关于房地产税规模的估算，由于房地产税的免征范围可能是基于人均面积来确定，因此，本文以估计不同地区的征税面积为主线分析其房地产税规模。另外，地方政府对征收细则有一定的自主权，各个地区间会有不同，本文首先从主要的几个热点城市出发，估算其可能的房地产税征收规模。

关于指标的选择及估算，基本的估算思路为：首先，居住总面积=城镇居民人均住房建筑面积*地区常住人口，房地产税征收面积=居住总面积*家庭户占比*征收面积比例。需要注意的是，人均面积基数中存在租房人群，从而会导致计算出的征收面积被低估，因而，在此估算思路下，需要考虑租赁房面积作为低估缺口的补足部分。

关于数据的选择，基础数据主要为各地统计局的统计调查数据、2015年全国1%人口抽样调查数据、以及中国家庭金融调查与研究中心的城镇住房调查数据。目前所有权住房数据尚未公开披露，可获得数据为国家统计局和人口普查数据中的住房数据，对应数据时间尽量选择可获得的最新数据。

关于数据标准，公布的普查或调查数据有其特殊性，为配合房地产税规模估计需要进行一定的数据调整。根据人口普查调查标准，家庭户指以家庭成员关系为主，居住在一处共同生活的人口作为一个家庭户，但对单身居住独自生活的视作一个独立家庭户。集体户指相互之间没有家庭成员关系，集体居住共同生活的人口作为一个集体户。基于普查标准，意味着普查的人均面积以居住为标准，而房地产税的征收是以所有权为标准，存在一定的错配。鉴于此，我们需要对家庭户与集体户，房屋所有者与租住者的比例进行估计和假设，以期得到更接近实际数据的结果。

2.各地区征税面积

考虑到房价上涨较快、购房负担较重的城市可能率先试点房地产税，本文优先选取北京、上海、广州、深圳四个一线城市进行估算。

第一，估算各地区居住总面积，其公式为：

居住总面积=城镇居民人均住房建筑面积*地区城镇常住人口

其中，城镇居民人均住房建筑面积来源于各地统计局，包含实有住宅建筑总面积，因此空置住房面积已包含在该指标中。常住人口指全年经常在家或在家居住6个月以上，也包括流动人口在所在的城市居住称为常住人口。由于农村住宅的所有权性质与城镇不同，目前房地产税的征收对象不包括农村住宅，因此，这里不考虑农村的人口与居住情况。

从具体数据来看，一线城市城镇居民人均住房建筑面积约35平方米，上海最高，约37.3平方米/人，居住总面积也最高，约8.3亿平方米，北京最低，约34.1平方米/人，但居住总面积列第二，约6.5亿平方米。

第二，估算房地产税征收面积，其公式为：

房地产税征收面积=居住总面积*家庭户比例*征收面积比例

上述公式基于之前对房地产税税制要素的判断，房地产税试点主要在已有房地产相关税收的基础上，对个人的房屋所有权进行加征，但大概率会以人均面积或人均面积与套数相结合的方式设置免征范围及累进税率。由于具体方案未出台，因而本文暂时假设以人均面积作为免税范围标准进行估算，同时需要考虑居住总面积中家庭户面积比例及征收面积比例。

基于住房来源的不同来确定家庭户面积比例，从而将政府及单位提供的住房面积从居住面积中进行剥离。在城镇居民住房面积中，从住房来源性质来看，包含家庭自有住房及政府提供的住房，如公租房、单位提供宿舍等。在对个人征收房地产税时，是对居民家庭拥有的房产进行征税；而政府及单位提供的住房是按现房地产税政策对单位单独征收，或者政府用途的免征房地产税，因此需要将该部分面积进行剥离。

根据中国家庭金融调查与研究中心于2018年12月发布的《2017中国城镇住房空置分析》报告，可以获得城镇地区总套户比[2]、家庭自有套户比、政府单位提供套户比三个指标数据，且进一步分为一线、二线、三线城市数据。从而通过家庭自有套户比与总套户比的比值得到家庭自有住房比例，该比例大致与房地产税中居民家庭征收范围较为相似。其中，一线城市的家庭自有住房比例为97.0%。

基于房地产税的可能优惠政策来确定实际征收面积比例，从而将免税面积从居住面积中进行剥离。根据已有试点经验及国际经验，房地产税可能会按人均面积确定免征范围，同时，其计算标准是以居民家庭为单位，如上海、重庆在试点中均以居民家庭为主体，未来也基本会以居民家庭作为划分主体标准。基于试点经验，在计算标准上会以居民家庭全部住房面积进行合并计算。居民家庭通常指夫妻双方及其未成年子女，同时参照上海的征收细则，对于无住房的成年子女，也存在共同居住情况下经核定可计入家庭住房面积的情况。

考虑到租赁房对征税面积比例的影响，分别计算不包含租赁面积和包含租赁面积两种口径下的房地产税征税面积。根据2015年全国1%人口抽样调查数据，可获得城镇不同人均面积区间对应的家庭户数、不同住房来源对应的家庭户数指标。由于人均面积指标中包括租赁廉租房、公租房，以及租赁其他住房，而个人房地产税的免征面积是以所有权面积为标准，因而此部分住房的家庭户会分摊所有权户数的人均面积，从而降低实际的所有权户数人均面积，造成征税面积被低估。由于我们难以从人均面积中分离出租赁房数据，我们采用先计算不考虑租赁房的征税面积，再将其与租赁面积相加，得到包含租赁房的征税面积。当然，从数据处理来讲，可能存在小部分家庭的免税面积总额超出自身居住的免税面积，导致一定的高估。具体来看，在征税面积比例的数据选择上，直辖市可直接选择对应统计数据，其他城市则参考对应省份数据计算比例。在人均面积标准的选择上，主要以上海试点方案作为参考，以人均60平方米为免税面积标准。

从具体数据来看，一线城市租赁房占比较高，约为30%~40%。不过，该数据为2015年的调查数据，相较2020年可能偏低。同时，租赁房多数是所有者的二套及以上房产，因而也是房地产税税基的重要来源之一。

第三，估算房地产税征收规模，其公式为：

房地产税征收规模=房地产税征税面积*均价*税率

其中，对房地产税税基，未来可能会采取房地产评估价值为计税依据，在房地产评估条件不成熟地区或暂时采用市场交易价格作为计税依据。基于数据可得性，在估算时暂以各城市2020年末的住宅平均价格为计税依据。除价格不同外，不同城市的税率或有差异性，基于防止房地产税征收过高或对房地产市场产生较大波动性影响，我们推断税率不宜过高，但可能存在区间累进税率。上海、重庆之前的试点税率为0.6%，此税率下房地产税对财政收入的贡献有限，部分原因或在于两地税基偏窄的缘故，因此我们在估算中仍会采取概率较大的“宽税基、低税率”模式对税率进行假设。假设在平均税率为0.5%的情况下，估算不同城市的房地产税规模。

从房地产税规模的具体数据来看，房地产税规模整体偏小，除了住房结构影响征税面积以外，不同城市的房价或房地产评估价值将对房地产税规模产生较大影响。无论房地产税征税要素如何制定，房地产税税基都是在不同城市的住房存量价值上依据不同优惠核定征收的，我们可以通过城镇居住面积与均价的乘积得到住房存量价值。四个城市的排名分别为上海、深圳、北京、广州，住房存量价值分别为41.6、32.8、28.5、12.8万亿元。一线城市两种口径下房地产税规模差异较大，考虑租赁房后的房地产税规模约为不考虑租赁房口径的4倍。在不考虑租赁房的房地产税规模中，一线城市房地产税除深圳偏低为93亿元之外，其余三个城市均在200亿元以上，较高的城市为上海、深圳，分别为258、238亿元。在考虑租赁房的房地产税规模中，由于一线城市租赁比例较高，使得该口径估算下房地产税规模上升较多。其中，深圳、上海的房地产税规模分别为933、915亿元。

二、房地产税与地方财政

1.房地产税能否成为土地出让收入的替代？

从数据规模来看，房地产税规模与土地出让收入相差较大，其规模远不足以代替土地出让收入对财政收入的贡献。在一线城市中，北京、上海的房地产税规模分别相当于土地出让收入的10%、35%。从数据可以看出，在宽口径估算下，北京、上海该比值较高，分别为34%、31%，一个主要原因在于其高房价通过拉高房地产税税基进而对房地产税征收规模产生了较大影响。同时可以看到深圳的比例达79%，除了估算可能产生的误差外，横向比较来看，很可能主要是由于其所在地的高房价及高租赁比例同时作用，进而拉高了房地产税规模。相反，在绝大多数房价相对正常的城市，宽口径下该比值基本在10%及以下，这跟一线城市的情况差异较大，如杭州、南京、天津等城市。

由此看来，不同城市的房地产税规模、对所在地土地出让收入的补充作用是有较大差异的。由于一线城市多是房地产发展相对较好、房价相对较高的城市，其房地产税税基也较高，因此其房地产税规模也较大，对土地出让收入或可以起到较大的补充作用。但是，对于其他城市来说，特别是三四线城市，由于土地出让收入有一定刚性，其房地产税规模或与土地出让收入差距更大，其补充作用较小。

如果我们简单地以一线城市估算的房地产税规模对全国规模进行一个极其粗略的推算，根据一线城市住房存量价值约占全国的32%，两种情况下的房地产税规模合计分别为798亿元、2915亿元，那么据此推算，全国房地产税规模在两种口径下分别为2471亿元、9031亿元，分别相当于土地出让收入8.2万亿元的3%、11%。因此，在对基本住房需求免征房地产税的情况下，房地产税只能在一定程度上减轻土地出让收入减少对财政收入的压力，而不能完全替代土地出让收入。

综合来看，在短期，房地产税的征收则是对房地产的税收负担进行结构性调整。目前土地出让收入负担由房地产企业承担，而其成本将进一步转嫁在房屋上，不利于发挥其收入分配调节作用，同时还会通过推高房价引起房地产市场的过度投资。征收保有环节房地产税后，将土地的部分税负进行转移，增加房产持有成本，有助于发挥其调节收入分配的作用，也有利于减轻地方财政对土地财政的依赖。

在长期，房地产税与土地相关税收、土地出让收入是一个房地产税体系，房地产税对于土地出让收入不一定要替代，但是可以降低土地出让收入对地方财政的贡献，防止地方政府对土地收入的过度依赖。

2.房地产税能否作为地方主体税种？

从规模贡献来看，仅房地产税作为地方主体税种对地方的财政贡献有限，难以形成有力支撑。在估算城市中，两口径下分别约占一般公共预算收入的5%、15%左右，在全国范围内，若以一线城市进行推算，则两口径下分别约占地方本级一般公共预算收入的2%、9%。可见，在当前假设的税制设计下，房地产税的税收贡献偏低，仅房地产税单个税种不足以作为地方税主体税种，且由于房地产税基与当地经济联系较为紧密，不同地区贡献率也有较大差异。

从税种性质来看，房地产税具备作为地方税种的特征，但其规模有限。此种情况下，完善地方税主体税种还需要优化包含房地产税在内的财产税税种，或者探索新税种作为主体税种的可能性。房地产税税源稳定，地域特征明显，其规模变化也与不同地区的经济发展有关，比较适合作为地方税主体税种，但是由于房地产税大概率采取税收优惠政策相配套，其规模偏小，至少在短期内难以发挥主体税种的贡献作用。要完善地方税主体税种，除了房地产税之外还可以考虑优化其他财产税，如遗产税、赠与税等。实际上房地产税的开征是我国财产税改革的开端。若借鉴国际经验，多数经济体以财产税整体作为地方主体税种，如美国、英国等。目前我国财产税的开征种类及规模均较小，同时财产税具有较好的收入分配效应，在未来完善地方税体系的过程中很有可能以财产税整体作为地方税的主体税种。

注：

[1]数据来源：美国统计局网站，该数据为美国地方政府财产税占地方财政收入的比例，地方财政收入中不含转移支付。https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?reqid=19&step=3&isuri=1&1921=survey&1903=86（2021年10月29日）【2021年12月10日】

[2]套户比指被家庭使用及拥有的住房与户数的比例。具体详见中国家庭金融调查与研究中心发布的《2017中国城镇住房空置分析》（2018年12月21日）【2021年11月15日】，https://chfs.swufe.edu.cn/thinktank/resultsreport.html?id=1664