新增建设用地有偿使用费返还(关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知)

编者按：

2021年1月1日，《民法典》正式施行。与之配套，最高人民法院全面完成591件司法解释及相关规范性文件清理工作，并出台新制定的7件、修改上百篇司法解释。基于此，系统地探讨法律规则变化对房地产及建设工程领域的影响以及有效应对措施，便显得尤为迫切。在此背景之下，威科先行邀请德恒律师事务所建设工程及房地产业务专委会攥写主题实务指引。该指引立足于法律实务，在体例上划分为土地取得与合作开发、建设工程施工合同、融资与担保、并购与重组、商品房买卖、租赁及持有经营、物业管理等七大部分，系统梳理相关法律规则的变化、重点提示所涉法律风险，为房地产企业风险防控提供详实建议。

我国建设用地使用权是建立在土地公有制的基础之上，属于用益物权。房屋对于绝大多数人来说是基本生活的保障，保护好公民享有的房屋所有权是相关法律的立法目的。但是房屋所有权的永久性与土地使用权期限的有限性存在不可避免的冲突。这是立法上的一大难题，从1988年我国确立土地使用权可以流转的基本原则以来，经过近四十年的实践和研究，我国已经初步形成公民房屋所有权长久受保护的法律体系。

一、我国建设用地使用权续期的立法变迁

在改革开放以前，我国土地使用权（《物权法》后称为“建设用地使用权”）一直处于统一划拨、无偿使用、禁止流转的状态。随着改革开放的推进，为了配合社会主义市场经济的发展，我国开始了土地制度的改革。在1988年《宪法修正案》确定了土地使用权可以流转的原则下，通过多部法律的修订和完善，我国逐步确立了建设用地使用权有偿出让、有偿续期的制度。该制度的立法变迁主要体现在以下法律规范中：

（一）《土地管理法》——确立土地使用权可以转让

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）在1986年正式颁布，于次年正式实施，其规定土地使用权均可无偿划拨，但是禁止转让。在其第十九条政府回收土地使用权的规定中，没有因土地使用权到期而被国家收回的情形。故在当时，土地使用权并没有期限的规定，也就自然不存在续期的问题。随后，受1988年《宪法修正案》的影响¹，《土地管理法》在1988年修改时，第二条加入了土地的使用权可以依法转让，以及国家依法实行国有土地有偿使用制度的规定。我国土地使用权制度由无偿使用、禁止转让转变为有偿使用、可以转让。另外，在1991年修订的《土地管理法实施条例》中加入了土地使用权有偿使用合约期限届满后没有获得续期批准或没有申请续期的，原土地登记机关注销土地登记的规定，但是此时尚未对续期是否收费的问题进行规定。即使在2019年对《土地管理法》进行修订时，也没有对续期的收费问题进行相关规定。

（二）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》——明确土地使用权可以续期

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）于1990年正式颁布施行。该条例在1988年《土地管理法》正式规定土地使用权可以转让的原则下，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、划拨等作出了系统性的规定。首次根据土地用途对最高使用年限进行了分别规定，即居住用地七十年、商业用地四十年、综合用地五十年等。另外，《暂行条例》第四十一条规定，土地使用权届满后申请续期时，需要重新签订土地出让合同，并支付土地出让金。看似本条填补了《土地管理法》续期是否收费的空白，但是该条例却存在着不合理之处。一是本条例规定土地使用权期满后，国家可以无偿取得地上建筑物和附属物。房屋是公民生活的基本条件，国家在土地使用权到期后无偿取得地上建筑物，公民的私有财产并没有得到完全的保护，违背了《宪法》中保护私有财产的原则。二是只明确了土地使用权到期后可以申请续期，但是对申请条件、方式、程序等未作规定，缺乏操作性；三是缺乏公平性，《暂行条例》第四十二条规定，有偿出让的土地使用权期满后，国家可以无偿取得地上建筑物；而第四十七条规定，国家回收无偿划拨的土地使用权时，对于使用权所有者给与适当的补偿，这种处理方式未免有失公平。

（三）《城市房地产管理法》——细化续期的办法及续期批准原则

1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称“《城市房地产管理法》”）在《暂行条例》的基础上对土地使用权续期规则进一步细化。首先，明确了续期申请的条件，即土地使用权人必须于土地使用权期限届满前一年提出申请；二是明确了批准续期为原则，不批准续期为例外的规定，保护了土地使用权人的利益；三是取消了《暂行条例》中土地使用权续期未被批准或未申请续期后，地上建筑物被国家无偿收回的法律后果，体现了充分保障房屋权利人合法利益的立法原则。但是该法仍有不足之处，第一，政府可基于公共利益不予批准土地使用权续期的申请，然而对于公共利益没有一个明确的界定，可能导致相关部门在处理申请续期时权力过大，土地使用权人的续期申请权利不能真正落实²。第二，住宅用地上的建筑物由开发商售卖给业主后，同一块住宅用地上有多名土地使用权人，这类土地使用权的续期申请如何处理，该法并没有明确。第三，该法将申请续期时的续期费用统一按土地出让金的标准收取，没有考虑到住宅用地使用权人无法承受高额出让金的实际情况。例如，2016年温州部分住宅土地使用权人申请续期时，政府部门要求缴纳数十万元的土地出让金，至少相当于房屋价值的三分之一。对此问题，民众反映强烈，中共中央政法委员会机关报《法治日报》以头条醒目的位置刊登文章，斥责温州国土局钻法律的空子，打着方便群众的幌子，搜刮地皮的钱³。最后，国土资源部给浙江省国土资源厅发函，明确住宅建设用地使用权续期时，采用不收取费用的过渡性办法。

（四）《物权法》——制定住宅建设用地自动续期规则

2007年颁布施行的《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）首次明确建设用地使用权的概念，代替以往国有土地使用权的概念。另外，本法立法的进步之处在于，一是根据土地不同用途区分建设用地使用权续期处理规则，即住宅建设用地使用权自动续期，非住宅建设用地使用权参照其他相关法律规定处理，即续期需要提出申请。免除了住宅建设用地使用权人的申请程序，解决了《城市房地产管理法》留下来的住宅用地上有多名使用权人时如何申请续期的问题；二是明确了不续期或续期未审批后地上建筑的处理规则，首先是有约定从约定，其次没有约定的情况下按照相关法律办理。但是本法仍存在不完善之处，即续期费用问题、续期期限和次数问题、续期具体程序等。特别是在续期费用问题上的争议最大，有观点认为住宅建设用地使用权采用自动续期的规定，也就意味着续期时不需要缴纳任何费用；但是相反观点认为无偿续期有违市场经济公平公正原则，并会降低土地利用效率。

（五）《民法典》——树立住宅建设用地使用权有偿续期的原则

2021年施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）在《物权法》的基础上明确了住宅建设用地使用权有偿续期的原则，该法第三百五十九条第一款规定：住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。相比《物权法》，《民法典》在住宅建设用地使用权自动续期的基础上增加了续期原则有偿、例外减免、择机立法、规则法定的规定⁴。关于住宅建设用地使用权续期问题一直存在较大的争议，同时涉及到民生最根本的问题。在制定《物权法》时，立法者就采取回避的态度，将该问题留在法律实施过程中研究。2016年11月4日，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称“《保护产权意见》”）中指出，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。保护产权是完善、发展好社会主义市场及经济的必然要求，该指导对于《民法典》完善住宅建设用地使用权自动续期相关问题具有重要意义。《民法典》同样因为立法情况不成熟等原因回避了住宅建设用地使用权续期费用标准问题，相关规则留在未来法律实施过程中根据实际情况加以制定。

二、有偿续期立法规则下房开企业面临的问题

《民法典》第三百五十九条后半句确立了住宅建设用地使用权有偿续期，减免例外的规则。业主在建设用地使用权期限届满后势必会承担相关费用，这看似与房开企业无关，但是《暂行条例》规定居住用地最高年限为七十年、商业用地最高年限为四十年、综合用地最高年限为五十年。部分房开企业隐瞒土地用途，将五十年的综合用地混淆为七十年的住宅用地销售给业主；或者由于各种原因，房开企业售卖房屋的建设用地使用权剩余期限较短，而房开企业并没有将相关信息告知给业主。由此引发的诉讼在近几年逐渐增多，相关的诉讼案件主要分为以下两种：

（一）将五十年的综合用地混淆为七十年的居住用地

在周本均、代小容诉贵州来溢果房地产开发商有限公司（以下简称“来溢果房开公司”）商品房销售合同纠纷一案中，来溢果房开公司从赤水市人民政府出让获得某宗土地的建设用地使用权，属性为商住用地，出让年限为50年。随后，来溢果房开公司在该宗土地上修建商住小区商品房，本案原告周本均、代小容与来溢果房开公司签订《商品房买卖合同》，购买案涉小区商品房，合同约定土地使用权年限为70年。此后，周本均、代小容在主管部门办理案涉商品房不动产权证书时发现其购买的房屋建设用地使用权年限仅为50年。周本均、代小容向法院起诉来溢果房开公司，要求其赔偿7万余元的损失。

法院认为，来溢果房开公司已经将涉案土地使用权证进行了现场公示，应当视为告知了周本均、代小容涉案土地的土地使用权期限，案涉的《商品房买卖合同》记载土地使用权年限为70年，属于合同瑕疵，不影响合同履行，对此来溢果房开公司不构成合同违约。退一步说，即使认定《商品房买卖合同》记载土地使用权年限为70年的行为属于违约，根据《物权法》住宅建设用地使用权自动续期的规定，涉案房屋用地的土地实际使用年限与合同约定不符并不会对周本均、代小容造成实际损失。关于土地续期时土地出让金是否属于周本均、代小容的可预见损失的问题，因届时涉案土地是否需要续缴土地出让金，土地出让金的数额在当前情况下均无法明确，且当事人双方在《商品房买卖合同》中亦无相关违约责任的约定，故土地续期时的土地出让金不属于周本均、代小容的可预见损失。因此法院判决驳回了原告周本均、代小容诉讼请求⁵。

在本案中，法院认为来溢果房开公司隐瞒土地性质没有给业主造成实际损失，并且法律对土地使用权续期费用没有相关规定，所以在判决时无法明确具体损失，驳回了业主的违约赔偿请求。但是随着相关法律的施行，等到立法条件成熟之时，法律就会明确规定住宅建设用地使用权的续期费用缴纳标准，上述类似案件中业主的违约赔偿请求就会有法律依据。

（二）未告知土地使用权剩余年限较短的事实

在李洪琼与惠州市乔弘房地产有限公司（以下简称“乔弘公司”）商品房销售预约合同纠纷中，被告乔弘公司开发的某楼盘属于住宅用地，土地使用权年限为70年。但是由于乔弘公司的原因，在案涉楼盘销售时，土地使用权年限仅剩28年。原告与乔弘公司在签订《商品房认购协议书》时，乔弘公司并未告知原告相关事实。后原告在与乔弘公司准备签订《商品房买卖合同》时发现土地使用权年限严重不足的情况，遂拒绝与其签订合同。并向法院诉讼请求解除双方之间的认购协议书以及要求乔弘公司返还购房定金。

审判法院认为，原告未能与乔弘公司最终签订《商品房买卖合同》的原因，在于涉案房屋所在楼盘的土地适用权剩余年限仅剩28年，而这一事实原告在签订涉案的认购协议书时并不知情。乔弘公司作为房屋出卖人，有义务有能力将房屋的基本信息情况告知买受人，但是本案没有证据显示乔弘公司已经尽到明确告知买受人剩余土地使用权年限的义务。但是根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条规定，本案属于不可归责于双方当事人的事由导致商品房买卖合同不能订立。因此法院判决解除原告乔弘公司之间的《商品房认购协议书》，乔弘公司返还原告购房定金⁶。

在本案中，房开企业与购房者签订认购协议书时，有明确告知房屋土地使用权剩余年限的义务。若房开企业未履行告知义务，可导致认购协议书解除并返还购房者的定金。

从上述案例来看，房开企业有如实告知购房者土地使用权年限的义务，如房开企业未履行告知义务会有以下法律后果：一是导致商品房认购协议书解除，房开企业返还购房者购房定金；二是已经签订《商品房买卖合同》的，法院会认定房开企业未告知购房者土地使用权剩余年限的行为属于违约。

三、有偿续期立法规则下房开企业的应对措施

从上述案例综合来看，房开企业面临诉讼的主要原因在于没有履行如实告知的义务。虽然我国土地制度改革至今才30余年的历史，大多数城市的商品房交易也才兴起20余年，全国大部分商品房离土地使用权年限届满还尚早，故部分房开企业未如实告知购房者土地使用权年限的问题并没有大规模爆发出来。但是随着时间的推进，相关问题会越发凸显，并且在这过程中住宅建设用地使用权续期费用标准也会得以完善。那么房开企业未如实告知购房者土地使用权年限的行为，其造成的违约赔偿损失就有了法律依据，届时就不会出现房开企业只被认定为违约而不赔偿购房者的局面。

面对上述问题，房开企业首先要遵循诚实信用原则，诚实信用原则作为民法的基本原则之一，要求所有民事主体在从事民事活动中，都应该秉持诚实、恪守承诺。具体到本文讨论的问题上，房开企业应当做到以下几点：

一是，在销售、宣传过程中必须如实告知购房者土地用途。首先，《暂行条例》规定居住用地最高使用年限为70年、商业用地的最高使用年限为40年、综合用地的最高使用年限为50年。如果房开企业将综合用地上修建的房屋宣传为居住用地进行销售，购房者给付的购房款里面包含了土地出让金部分，故购房者支付了近70年的出让金，实际只得到了最高50年的建设用地使用权。此种行为实际上已经构成了欺诈，购房者可请求法院撤销购房合同，并赔偿购房者的损失。其次，住宅建设用地使用权采用自动续期的方式，而非住宅建设用地期限届满后需要提前一年向政府申请续期，续期过程中的成本费用和续期无法获得批准的风险都会成为要求房开企业赔偿损失的依据。最后，住宅用地和非住宅用地续期的费用会采用不同的标准，在前文中提到“温州土地使用权续期事件”中，因为当时的温州国土局要求业主按照土地出让金的标准缴纳续期费用，遭受到了社会强烈的批评，归根结底是因为出让金收费标准过高。在未来立法中，住宅建设用地使用权续期费用不会采用出让金的标准。第一，采用出让金标准不符合《保护产权意见》的精神，该意见要求法律要对公民住宅财产形成长期、良好、稳定的预期局面；第二，采用过高的续期费用标准，极易使住宅建设用地使用权自动续期规则沦为空谈，公民无法支付高昂的续期费用，而无法续期；第三，住房本身涉及公民居住权的保障，自动续期的目的在于保障业主安稳地享有其房屋的权利，采用出让金标准，会导致公民无法完成续期，违背了《民法典》的立法目的⁷。住宅用地使用权续期的费用会低于非住宅用地的使用权续期费用，两者费用的差额同样会成为业主索赔的依据。

二是，在销售商品房屋的过程中，要明确告知购房者房屋的土地使用权年限。部分土地在开发过程中，因为多种原因，开发建设的时间很长，导致购房者交付取得房屋时剩余的土地使用年限较短。购房者花了近70年的土地出让金，实际上得到的土地使用权年限严重不足70年。与上文叙述相同，房开企业的此种行为，已经构成了违约，业主可向法院起诉索要赔偿。

四、结语

“水能载舟，亦能覆舟”。房开企业保障好公民的房屋所有权亦能促进自我良好的发展，反之则会面临各种索赔纠纷。可以预见，随着后续法律的修订和完善，争议已久的建设用地使用权续期费用问题就会得以规范。不同于其他一般商品，房屋关系着公民最基本的生活权利，相关法律的完善和制定会落实《产权保护意见》保护产权、保障民生的精神。房开企业在以营利为目的的商业活动中，同时要肩负起保障公民享有长久、稳定、良好房屋所有权的社会责任。唯有如此，才能促进企业自身的健康发展。

— 参考文献 —

[1]《中华人民共和国宪法修正案（1988）》第二条：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。”

[2]陈雅倩：《建设用地使用权期满法律问题研究》，浙江师范大学硕士学位论文，2016年6月。

[3]陈东升：“温州国土局不懂的并非只有物权法”，《法制日报》，2016年4月20日，第7版。

[4]庞伟伟：“住宅建设用地使用权续期费用问题探析——从《民法典》第359条第1款后半句的解释论展开”，《中国不动产法研究》，2020年第2期，第63-75页。

[5]周本均、代小容诉贵州来溢果房地产开发商有限公司商品房销售合同纠纷案，贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03民终2004号民事判决书。

[6]李洪琼与惠州市乔弘房地产有限公司商品房销售预约合同纠纷案，广东省惠州市中级人民法院（2016）惠13民终第234号民事判决书。

[7]王利民：“住宅建设用地使用权自动续期规则”，《清华法学》，2017年第2期，第73-82页。

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