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2021年是新冠疫情爆发后的第二年，全球贸易尚处于疫情后逐步恢复过程中。根据世界贸易组织（WTO）副总干事在2021年11月首尔贸易救济论坛上的发言，WTO预测2021年全球货物贸易增长10.8%。为应对新冠疫情带来的挑战和压力，各国政府采取了贸易政策工具，既包括关税措施，也包括非关税措施；既有指向贸易便利化的措施，也有出口限制措施。总体上来看，各国仍然较为广泛地使用贸易救济工具，但呈现出新的贸易救济案件立案数量较往年有所下降的趋势，并且出现了部分国家暂停贸易救济措施的新特点。

本文从2021年全球主要国家贸易救济立案的角度，尤其是针对中国产品的贸易救济调查出发，对新发展及新趋势作出总结和回顾。

一、主要国家对华贸易救济立案及裁决情况概述

2021年，中国仍是全球贸易救济调查的主要被诉国，涉案产品涵盖各行各业。本部分对2021年主要国家对中国发起的贸易救济调查案件[1]及裁决情况进行梳理。

（一）印度

2021年，印度对中国发起12起反倾销调查，且集中在前三季度立案，其中，化学原料和制品工业占总调查量的三分之一。

（二）乌克兰

2021年，乌克兰共对中国进口产品发起3起反倾销调查，其中1起因申请人撤销申请而终止调查、无措施结案。此外，乌克兰的贸易救济手段多集中在保障措施，仅2021年就发起了5起保障措施调查，涉案行业分散于食品、专用设备、塑料制品业、非金属制品工业和化学原料及制品工业，其中1起因申请人撤销调查申请而终止调查。

（三）美国

2021年，美国对自中国进口的三类机械通用设备及一类化学原料和制品发起8起贸易救济调查，且为反倾销与反补贴调查同步发起。相对于2020年，美国对中国发起的贸易救济原审调查数量略有下降。

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（四）阿根廷

2021年，阿根廷对进口自中国的产品发起6起反倾销调查，其中有2起已作出肯定性初裁裁决。值得注意的是，阿根廷针对中国的反倾销调查几乎均因较难克服的程序性问题而导致实施国别税率。

（五）欧盟

2021年，欧盟对进口自中国的石墨电极、电镀铬钢和硅钙合金产品发起4起贸易救济调查。其中石墨电极是自2010年反倾销终止调查后再度重新立案。本次石墨电极反补贴立案申请是在反倾销初裁预披露之后才提出，因此反补贴比反倾销晚了九个月才立案。

（六）韩国

2021年，韩国对进口自中国的产品发起4起反倾销调查。其中，对进口氢氧化铝的调查，因申请人撤销调查申请无措施结案；对进口铝制双涂层预涂感光板的调查已作出肯定性初裁，但是鉴于当前韩国国内相关产业生产能力不足，不对涉案产品征收临时反倾销税；针对化纤行业聚酯全拉伸丝产品发起的反倾销调查现已结案，中国企业反倾销税率为3.95%~10.91%，当前措施正在执行中。

（七）其他国家对华贸易救济调查情况

以下列举了2021年其他国家对华贸易救济原审立案的情况。其中，加拿大对底盘车的双反调查是在美国对华同类产品的双反调查裁决后立即提起的。泰国和英国的铝挤压材反倾销案、巴西对华铝板反补贴案也是继欧盟对华铝挤压材、铝板等双反调查后的连锁反应。

二、中国贸易救济案件概述

2017年以来，中国贸易救济立案数量呈现断崖式下降，2021年新发起原审调查数量为0起，这也是中国入世20年来的第一次停滞。

尽管2021年中国未发起原审贸易救济调查，但仍对6类即将到期的措施采取日落复审调查，审查措施终止后倾销和损害继续发生或再度发生的可能性。其中，最早的原审调查可追溯至2003年，迄今已经历3次日落复审调查。此外，截至2021年底，中国发起的98起贸易救济措施仍在执行中。

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三、主要国家贸易救济调查的新动向与新发展

（一）贸易救济立案数量总体下降，中国仍是最大被诉国

自1995年世界贸易组织正式成立至今，全球贸易救济调查原审立案数量累计7131起，总体呈增长趋势。其中，2020年，受新冠疫情爆发等影响，贸易救济措施成为各国保护国内产业的重要手段，全球共计发起438起，同比增长51%，达到1995年以来的立案峰值。2021年，新冠疫情的影响相对减弱，各国经济贸易逐渐趋于正常，同时受供应链紧缺、全球海运费上涨等因素的影响，贸易救济立案数量也相对减少，跌落至199起，为近十年来的最低值。具体趋势变化请见图1。

（数据来源：中国贸易救济信息网）

在2021年全球发起的199起贸易救济调查中，反倾销调查为171起，占比达85.93%，反补贴调查和保障措施调查分别为18起和10起。不难看出，反倾销仍是当今各国在贸易救济领域采取的主要措施。

从贸易救济涉及到的行业来看，调查主要集中在传统的化学原料和制品工业、钢铁工业、金属制品工业、非金属制品工业和有色金属工业五大类，合计占到2021年立案调查总数量的67.86%。具体行业占比请见图2。

（数据来源：中国贸易救济信息网）

此外，从全球范围来看，美国、印度、乌克兰、阿根廷、欧盟和巴西是2021年发起贸易救济调查的前六大国家，而中国、俄罗斯、韩国和印度则是遭受调查最多的四大国家。聚焦到中国出口应诉，印度、美国、乌克兰、阿根廷、韩国和欧盟仍是调查的主要发起国，合计占全球对中国贸易救济调查数量的68.85%。其中，仅印度一个国家就占到立案总量的五分之一。各国对中国发起调查情况请见图3。

（数据来源：中国贸易救济信息网）

（二）美欧就解决钢铝关税争端达成协议

2021年10月31日，美国和欧盟就特朗普政府期间实施的对进口自欧盟钢铝按232条款加征25%关税达成协议。根据双方协议，自2022年1月1日起，美国将使用关税配额取代原加征25%的关税。具体来讲，美国为每年自欧盟进口的54类钢产品、2类未锻轧铝产品和14类半成品（锻轧）铝产品，分别提供330万公吨、1.8万公吨和36.6万公吨的免税进口配额，自欧盟进口的钢和铝衍生产品不再适用232条款。随后，欧盟也表示将暂停对美国采取进一步报复性关税措施。同时，美欧同意暂停与232条款和欧盟附加关税有关的WTO争端解决案件。

这意味着拜登政府正在对前任政府贸易战的影响进行重新审视和评估。虽然特朗普政府执政期间对进口产品征收高额关税，从一定程度上可以保护美国国内钢铁和铝产业的利益，但却对其他下游行业及消费者造成了损害，破坏了供需平衡，造成美国国内供应短缺或供应成本提高的问题。美国取消232关税措施后用关税配额取而代之，这意味着美国并没有完全开放欧盟钢铁和铝产品的进口，而是通过关税配额来控制从欧盟进口的总量。

另外，美欧协议的另一个重要内容是形成对中国的共同遏制，主要体现在：协议中对在欧盟生产钢铁所必须达到的“欧盟境内熔炼”要求、就全球钢铁和铝行业“非市场化产能过剩”问题举行定期沟通、限制不符合低碳标准的市场准入、对非市场导向主体在欧盟美国投资时加严审查、加强双方在贸易救济和海关领域的合作等。

2017年至2021年，欧盟对进口自中国的多种钢铝产品及制品发起11起反倾销和反补贴调查，并对全球进口钢铁产品发起保障措施调查。欧盟不断在钢铁领域发起贸易救济调查，实际上也是担忧中国所谓的过剩产能进入欧盟市场，对欧盟钢铝生产商造成损害或威胁。加之当前美欧在钢铝问题上的妥协，中国企业在美国和欧盟双重夹击下，应不断进行产业调整升级、优化出口结构，弱化国际钢铝秩序变化造成的冲击。

（三）美国在贸易救济领域的亮点及重点

除与欧盟就232钢铝关税措施进行谈判、保护美国国内钢铁产业发展外，美国还开启了与日本、中国等国的贸易谈判。

特朗普政府对涉及3000亿美元的中国商品加征301关税措施被美国进口商起诉至美国国际贸易法院，这引发了美国总统的自由裁量权是否受到司法审查的争论。与此同时，美国贸易代表办公室也再度启动了301关税豁免的评议及申请程序，以解决因供应链短缺对美国国内造成的影响。

在301关税和贸易救济措施实施的背景下，国外生产商在第三国建厂、通过加工行为改变原产地并向美国出口的行为，被美国海关及美国商务部在许多行政调查中认定为“规避”或“逃避”301关税及反倾销反补贴关税。目前美国国际贸易法院就在第三国加工行为是否构成“实质性改变”进行司法审查。这也将对今后中国企业海外设厂是否存在规避或逃避美国特殊关税风险提供重要参考。

（四）英国脱欧第一年对贸易救济调查的探索

2021年1月1日起，英国正式脱欧，退出欧盟单一市场和关税同盟，并将独立开展贸易救济调查和措施执行工作。在英国脱欧后的第一年，除对欧盟原贸易救济措施启动过渡性复审调查外，英国仅发起1起反倾销原审调查，涉案产品直指进口自中国的铝挤压材。目前英国铝挤压材反倾销案还处在调查中，已经完成远程核查并预计于2022年1月初采取临时反倾销措施。英国对华反倾销调查还处于摸索阶段，我们将在本案终裁后进行更具体的分析与探究。

（五）印度中央政府对大量贸易救济调查肯定性裁决作出不予执行决定

2021年年初以来，有超过35起反倾销案件被印度财政部否决采取最终措施。这一情况引起印度国内产业的关注，并导致部分印度国内生产商向法院提出起诉，要求进行司法审查。近日，印度“海关、税收上诉法庭”做出一项裁决，宣布撤消印度中央政府做出的不对进口自中国、马来西亚和越南的氯化胆碱采取反倾销措施的决定。此外，引起该诉讼的另一个原因在于，所有这些中央政府拒绝采取反倾销措施的官方决定文件中，均没有给出详细理由。

此次上诉案的法庭裁决，可能引发针对类似决定的上诉，并迫使印度中央政府今后在做出不采取措施的决定时给出理由说明，或在压力下更多地接受主管机关的建议，同意采取反倾销措施。

（六）新冠疫情对市场供需的影响导致欧委会开始运用暂停措施工具

2021年10月11日，欧委会发布对原产于中国铝板带箔产品的反倾销终裁裁决，中国企业反倾销税率为14.3%~24.6%。但是，鉴于欧盟部分企业提出暂停征税的请求，结合疫情影响下供需等市场条件发生变化，欧委会决定暂停对该产品征收反倾销税，为期九个月。同时，欧委会将建立监控程序，每月一次在贸易总司网站上提供并记录进口自中国铝板带箔产品的进口统计数据，以监测其对欧盟产业造成损害的情况。此外，在欧盟近期对中国进口产品发起的其他调查中，各利害关系方也向欧委会提起暂停措施申请。

实际上，欧盟铝板带箔反倾销案并不是欧委会第一次使用暂停征税措施。2009年5月14日，欧委会发布公告，根据当前欧盟市场出现的临时情况变化，决定暂停征收自中国进口草甘膦的反倾销税，期限为9个月。此外，2006年10月24日，由于成员国内市场环境发生变化，以及钼铁的市场价格过高等因素，欧委会决定对原产于中国的钼铁反倾销措施暂停9个月。随后，鉴于市场情况仍未好转，欧委会于2007年7月21日再次将暂停措施延长6个月，并最终无措施结案、终止调查。

欧盟对进口产品有较高的准入门槛，对特殊产品还要求具备相关认证证书。若对中国进口产品采取贸易救济措施，将加大中国企业的出口成本，影响产品定价及市场份额。因此，中国出口企业应当抓住暂停措施期间，着力提高产品质量、打造品牌效应，积极开拓欧盟市场。当然，暂停并不意味着完全终止，欧委会可根据市场情况决定延长暂停期或采取措施。因此，对于在暂停期间打算开展新投资计划的公司，也应做好充分准备和调研，应对可能产生的不确定性。

[注]

[1] 若无特殊说明，下文“立案”仅指原审立案，不包括复审程序。数据来源自中国贸易救济信息网。

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贸易救济的多重奏——全球贸易救济调查2021年度回顾