一二级联动开发模式(一二级联动开发模式土地增值税问题)

泓睿达原创199，本文4100字。

周六去了趟顺德容桂，在天富来工业园的河南逍遥镇牛肉店里喝了一碗胡辣汤和俩烧饼。这家占地124万平方米，上世纪90年代的工业园在改造前基本是单层的新铁棚，一眼望不到边，今天，已经改造建成65栋五到八层的标准厂房，2万平米的商业配套，另有在建面积16万平方米，引进800家企业。

顺德村改已经成为国家样板，杀出一条城市更新的血路，为后面接力者赢得至少十年的发展空间。站在容桂海尾社区的德龙智造园区楼顶，西南方向约三公里就是一河之隔的中国首个家电品牌基地，中山市南头镇。和曾经的顺德村村点火户户冒烟的工业一样，中山土地碎片化问题同样突出。

站在楼顶，在顺德工作的同学指着远方和我说，“这里你能同时看到顺德的过去，现在和未来。中间一片低矮的厂房是过去，远方靠近中山拆掉的一大片是现在，脚下站着的高楼厂房是未来。”如今的顺德整备了近15万亩土地，面临兵临城下，产业虹吸的形势，中山要交出自己的答卷。

我梳理了一下顺德村改的十种常见模式。

01 “十常式”的长短

简单说，这里涉及三个主体，政府、原土地权属人、受让人。其中原土地权属人是指“卖（出租）地”的集体经济组织、企业。受让人是指“买（承租）地”的市场主体，主要是企业。

一、政府挂账收储

政府与土地权属人签订挂账收储协议，由土地权属人完成土地整理，政府公开出让土地，收到出让金后再将一部分返还给原土地权属人。

它的特点是：1、政府和土地权属人直接谈判，不确定补偿金额，转移土地权属，征收环节不涉及土地受让人。2、土地权属人对旧建筑拆除和土地平整。3、权属人延后获得补偿，但土地溢价优越。

它适用的场景：1、土地权属单一，租期可控。2、市场对该处土地的买受意愿强烈。

它对政府而言难度在于：由于土地权属人利益非当期，而且要先行自拆，政府谈判难度大。

二、政府直接征收开发

政府向土地权属人直接征收，完成拆迁平整后，通过出让或划拨交由受让人开发建设的方式。

它的特点是：1、政府和土地权属人直接谈判，确定补偿金额，转移土地权属，不涉及土地受让人。2、政府进行旧建筑拆除和土地平整。3、权属人先行获得补偿，但土地溢价有限。

它适用的场景：1、土地权属主体多、土地租约比较复杂。2、政府需要打造连片园区，需要引进重大项目。3、不适用“三旧”政策。

它对政府而言难度在于：1、先支后收，政府支付成本高，会提高政府债务。2、政府收回土地后，距离下一次出让或划拨的周期长。

三、改造权公开交易

政府确定开发建设条件后，负责征地拆迁，通过公开竞价确定改造方，改造方承担具体拆迁、垫付土地整理费用。整理后，政府与改造方签订出让合同，土地整理费纳入项目改造成本。

它的特点是：1、政府和土地权属人直接谈判，确定补偿金额，转移土地权属，征收环节已经涉及土地受让人（即改造方）。2、改造方垫付资金，并对旧建筑拆除和土地平整。3、权属人先行获得补偿，但土地溢价有限。

它适用的场景：1、土地权属主体多、土地租约比较复杂。2、市场对该处土地的买受意愿强烈。3、连片打造。4、政府资金压力转移给改造主体，获得改造权意味着获得开发权。

它对政府而言难度在于：找到同意开发建设标准，且愿意垫付土地整备款的市场主体。

四、政府统租统管

政府统一租下集体经济组织用地，完成土地整理后，由集体经济组织公开出让，受让方进行开发，并按约定的方式返还政府前期土地整理成本。

它的特点是：1、政府和原土地权属人直接谈判，确定租赁金额，不转移土地权属。2、政府垫付资金，对旧建筑拆除和土地平整。3、政府出租土地给受让方后，受让方向原土地权属人交租，政府收回土地成本。4、租赁期满，地上建筑物归集体所有。

它适用的场景：1、只愿租，不愿卖的村集体。2、受让方的项目用地较小，成本较低。

它对政府而言难度在于：1、收益不如其他方式显著。2、难以吸引龙头企业，难以形成产业集聚。3、小地块为主。

五、企业长租自管

集体经济组织完成土地整理后，公开流转，由受让方进行开发建设。

它的特点是：1、原土地权属人自行组织村民表决，收回已出租土地物业并支付违约金，不转移土地权属。2、自行拆除旧建筑和土地平整。3、出租期满后，地上建筑物归集体所有。

它适用的场景：1、只愿租，不愿卖的村集体。2、受让方的项目用地较小，成本较低。

它对政府而言难度在于：1、政府需要帮助原土地权属人找到承租受让方2、政府没有向原土地权属人和受让方提供利益，对企业准入把关较弱。

六、企业自行改造（M0新型产业用地）

企业或土地权属人自行出资改造。

它的特点是：1、企业、土地权属人自行平整土地，自行改造。2、提升容积率、可分割出让成为改造动力。

它适用的场景：1、项目范围小，无连片改造需要。2、国有建设用地为主。3、企业、土地权属人资金充裕，改造意愿强。

它对政府而言难度在于：说服企业、土地权属人改造，并接受后续考核。

七、一二级联动开发

集体经济组织通过公开方式引入市场受让方，受让方既是前提土地整理人，也是后期土地受让人，属单一主体归宗改造。

它的特点是：1、土地权属人和受让方直接谈判，确定出让金额，转移土地权属。2、受让方出资对旧建筑拆除、土地平整和建设开发。3、土地所在区位条件好，而土地本身低效。

它适用的场景：1、集中连片的集体土地。2、市场企业参与热情高，且资金充裕。

它对政府而言难度在于：1、政府需要帮助原土地权属人找到受让方。2、政府没有向原土地权属人和受让方提供利益，对企业准入把关较弱。

八、国有和集体用地混合开发

为推动连片改造，对“国有 集体”“社区 产业”“出让 出租”进行三个层面混合，最终改造为融合住宅、商服、办公、科研、生产等功能的综合性项目，适用不同土地权属人的差异化改造诉求。

它的特点是：1、政府和土地权属人直接谈判，确定补偿金额，转移土地权属，征收环节既可以涉及也可以不涉及土地受让人。2、公开方式出让的政府出资拆除旧建筑和土地平整，协议出让的受让人出资拆除旧建筑和土地平整。3、权属人先行获得补偿，也可以延后获得补偿。

它适用的场景：1、连片区域内有国有、集体土地互相糅杂，集体经济组织倾向于保留部分集体性质用地。2、土地整理成本高，政府难以通过征收方式完成。3、区位条件好，市场企业参与热情高。它对于政府而言难度在于：1、要和多个土地权属主体谈判。2、国有土地间杂集体土地的特殊情形。

九、政府生态修复

结合“减量”规划和生态修复的规划定位，通过横向建设用地增减挂钩等政策，由政府直接征收，实施复垦复绿，不再用于工业、商业等用途的方式。它的特点是：1、政府和土地权属人直接谈判，确定补偿金额，转移土地权属。2、政府出资对旧建筑拆除、土地平整和复垦复绿。它适用的场景：1、生态敏感地区，现状污染严重，产出低效。2、土地面积较小。它对政府而言难度在于：大量投入但没有直接经济产出。

十、企业微改造

企业通过自行改造、长租自管、收购改造等方式，在维持建设基本不变情况下，以局部加建、拆建、功能改变、整饰修缮进行提升改造的方式。

它的特点是：不涉及土地权属转移，不大拆大建。

它适用的场景：1、不具有连片改造需求。2、现状建筑质量较好或较有特色，无需整体拆除重建。

它对政府而言难度在于：说服企业改造。

02 哪一式，好把式？

作为村改的主导，需要从改造目的和改造成本两个方面考量模式的先后顺序。改造目的而言，一定是工业用地效能提升，改造完成后有更高的产值、税收、环保标准，从改造成本而言，一定是企业直接买入优于政府直接征收，最后才是政府租赁。

哪种方式有利于降低政府成本呢？我分为三类：

第一类，政府挂账收储模式>改造权公开交易模式>企业自主改造模式（M0）。

政府挂账收储最大的亮点在于给予土地权属人“期权”，政府不产生负债，但是土地转为国有后，政府对导入的产业有着绝对话语权，并且能够通过公开出让方式获得土地溢价。改造权公开交易次于政府挂账收储，优点在于政府全程主导，也能获得土地溢价，但是改造权人前期投入大，不确定因素多，对政府的公开竞价定价权有所削弱。企业自主改造模式又次之，原因在于土地原本已经在企业手中，政府缺少了谈判的筹码，能够激发企业自主改造的主要是容积率、可分割出让和改造税负，由政府主导权转移为企业主导权，但一旦成功，政府成本也为最低。

第二类，政府直接征收模式>国有集体土地混合开发模式>一二级联动开发模式

政府直接征收最大的问题是导致政府负债增加，资金成本巨大，政府直接和土地权属人进行利益博弈。除非区位特别优越，受让者主体已经明确或者区域发展信息特别不对称的情况下，直接征收才有优势。国有集体土地混合开发得益于国有用地主体对集体经济组织的带动，实现土地功能多样化，为受让人带来多元收益。一二级联动开发是集体经济组织主导，他依赖于政府能帮助其引入什么类型的受让者，以及双方谈判的结果。政府在当中的主导权并不明显。

第三类，政府统租统管模式>企业长租自管模式>政府生态修复模式>企业微改造

一致特点是成本低，但租赁权换取工业园改造的驱动力有限。

哪一种方式有利于工业用地效能提升呢？也有三类排序。

第一类，政府直接征收模式>政府挂账收储模式>改造权公开交易模式>国有集体混合开发模式。在这里面，根据政府的主导权由高到低排序。

第二类，企业自主改造模式>政府统租统管模式>一二级联动开发模式>政府生态修复模式

第三类，企业长租自管模式>企业微改造模式

03 哪一式，更合适？

定位不同，排序不同。哪一种更适合我们？我想是不是可以这样看，从降低成本的角度，可以选用政府挂账收储模式，改造权公开交易模式，企业自主改造模式（M0）或政府统租统管模式。这些方式都具有延迟支付功能。

从提升用地效能的角度，可以选用政府直接征收模式，政府挂账收储模式，改造权公开交易模式或国有集体混合开发模式。这些方式政府具有绝对产业主导权。

从提升不同权属人积极性的角度，可以选用政府直接征收模式，国有集体混合开发模式或一二级联动开发模式。这些方式有利于快速打通不同权属主体利益诉求，或让企业主体深度介入。

通过村改盘活土地，用新翻的土地种下优质的种子，企业有了未来，中山就有未来