水资源税的改革背景主要意义(资源税和水资源税的关系)

8月26日，资源税法经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，将于2020年9月1日起施行。这意味着自1994年起实施了25年的资源税暂行条例将于明年同步废止。资源税“由规升法”，使税目、税率、减免税政策等有了更为严格的规范，也标志着税收法定原则的进一步推动和落实。

资源税“由规升法”具有重要意义

落实税收法定原则是党中央部署的一项重要立法工作。长期以来，我国的税收法规以国务院制定的行政条例为主。按照税收法定原则，新开征的税种应当由全国人大及其常委会制定相应的税收法律，现行的税收条例要通过立法上升为法律。资源税法的出台更符合现代法治国家通行做法，也与国家治理结构的完善同步。

2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议对资源税法进行了初次审议，并向社会公开征求意见。2019年8月22日，十三届全国人大常委会第十二次会议举行第一次全体会议，全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权在会上作关于《中华人民共和国资源税法（草案）》审议结果的报告。

本次常委会会议于8月22日下午对资源税法草案二审稿进行了分组审议。常委会组成人员对本次资源税“由规升法”的重要意义给予高度肯定。

“立法将资源税暂行条例上升为资源税法，对进一步落实税收法定原则，发挥税收促进合理科学、节约集约开发利用资源和推动绿色发展的作用，以及推进规范水资源费改税改革具有重要意义。”沈跃跃副委员长表示。

周洪宇委员在接受本刊记者采访时表示，将资源税暂行条例上升到法律的高度，体现了中央对税收法定原则的要求，为未来其他类似立法作出了良好示范。

税目、税率、减免税规定更为具体

资源税自1984年开征以来，经过逐步的改革和完善，税制要素已基本合理，运行也比较平稳。按照落实税收法定原则的要求，这次立法保持了现行的税制框架和税负水平总体不变的原则，对不适应社会经济发展和改革要求的作了适当调整，将资源税暂行条例上升为资源税法。

在8月26日举办的全国人大常委会办公厅新闻发布会上，财政部税政司一级巡视员徐国乔介绍说，资源税法对税目进行了统一的规范，将目前所有的应税资源产品都在税法中一一列明，涵盖了所有已经发现的矿种和盐。根据资源税法所附的《资源税税目税率表》，所列的税目有164个。

在税率方面，徐国乔介绍，资源税法继续采用固定税率和幅度税率两类税率，对实行幅度税率的资源，按照落实税收法定原则的要求，明确其具体的适用税率由省级人民政府提出，报同级人大常委会决定。

值得注意的是，资源税法以法律形式，将资源税税改中从价计征的改革成果确立了下来。国务院于2011年修订暂行条例，将原油和天然气两类产品由原来的从量定额征收改为从价定率征收，我国资源税从价计征改革从此开始。此前，暂行条例确立的是“普遍征收、从量定额”的计征方法。从价计征相比从量计征，以课税对象的自然数量与单位价格的乘积为计税依据，可以随价格变化而自动调整，且能反映市场供求关系和资源稀缺程度。

在税收优惠方面，草案一审稿公布后，有建议提出，增加免征或者减征资源税的情形，或者对减免税的情形作进一步具体和细化。宪法和法律委员会经研究，在税制平移过程中延续了现行税收优惠政策。

现行的资源税减免政策既有长期性的政策，也有阶段性的政策。法律对现行长期实行而且实践证明行之有效的优惠政策作出了明确的规定，包括对油气开采运输过程中自用资源和因安全生产需要抽采煤层气免征资源税；对低丰度油气田、高含硫天然气、三次采油、深水油气田、稠油、高凝油、衰竭期矿山减征资源税。

有的常委会组成人员和单位提出，草案一审稿授权国务院规定其他减免税情形，但未明确相关范围和要求，过于宽泛。对此，草案二审稿将相关规定修改为“根据国民经济和社会发展的需要，国务院对有利于促进资源节约集约利用、保护环境等情形，可以规定免征或者减征资源税，报全国人大常委会备案”。对共伴生矿、低品位矿、尾矿以及因意外事故和自然灾害等原因遭受重大损失的，法律授权各省、自治区、直辖市确定减免资源税的具体办法。

齐玉委员认为，草案重视免税减税对环境保护的激励功能，授权国务院对有利于促进资源节约集约利用、保护环境等情形可以规定免征或者减征资源税，有利于发挥税收对生态文明建设的积极引导作用。

为今后税收改革预留空间

关于征收范围，资源税法草案二审稿将“开采本法规定的矿产品或者生产盐”修改为“开发应税资源”；同时明确，应税资源的具体范围，由本法所附《资源税税目税率表》确定。

在草案一审稿公布后，有意见指出，有关征税范围的表述可以灵活一些，为今后改革留出空间。此次二审稿中，征税的具体税目没有变动，征税范围的表述修改后，“应税资源”的表述相比之前更为灵活。据悉，这一修改属于立法技术调整，旨在为今后改革留出空间。

“自然资源概念的认定范围在逐渐扩大。”北京大学法学院教授刘剑文表示，“这一表述的修改，为日后随着国民经济的发展，将森林、草原、滩涂等其他资源品纳入征收范围留出空间，也避免了以后出现制度障碍。”

2013年，党的十八届三中全会提出，加快自然资源及其产品价格改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。资源税征收范围逐步从矿产资源领域扩围至水资源、森林资源等其他领域。为适应水资源税试点的改革进程，资源税法草案二审稿也保留了相关内容，并作出完善。

资源税法规定，国务院根据国民经济和社会发展需要，依照本法原则，对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。征收水资源税的，停止征收水资源费。

水资源费的内容，是在《中华人民共和国水法》中确定的。水资源税改革由国务院根据全国人大1985年立法授权决定依法进行，目前正在稳步推进。此次立法修改也将同水资源税改革进程相衔接。法律规定，水资源税试点实施办法由国务院规定，报全国人大常委会备案。

针对水资源费改税会不会影响普通家庭水费的问题，徐国乔介绍说，水资源税试点采取费改税，是对取用地表水和地下水的单位和个人征收。在地下水超采地区取用地下水、特种行业取用水和超计划用水适用较高税率，正常的生产生活用水维持在原有的负担水平不变。

为了进一步适应改革进程，资源税法同时规定，国务院自本法施行之日起五年内，就征收水资源税试点情况向全国人民代表大会常务委员会报告，并及时提出修改法律的建议。

由于各地水资源状况不尽相同，经济发展情况也存在差异，法律规定，水资源税根据当地水资源状况、取用类型和经济发展等情况实行差别税率。

刘剑文表示，随着生态文明建设的发展，水资源对于人类社会的重要性正在不断提升，因此将水资源纳入资源税征税范围，是大势所趋。

体现税收征管服务以纳税人为中心

资源税法简并了征收期限，使纳税人负担进一步降低。原条例规定的纳税期限是1日、3日、5日、10日、15日或者1个月，具体期限还要由主管税务机关根据实际情况核定，这与大多数税种的申报期限不统一、不衔接。对此，资源税法规定，由纳税人选择按月或按季申报缴纳，并将申报期限由10日内改为15日内，与其他税种保持一致，将明显降低纳税人的申报频次，切实减轻办税负担。

同时，税目税率的规范，将有利于简化纳税申报。根据《资源税税目税率表》，税目以正列举的方式得到明确，税率也有了分类规定，这为简化纳税申报提供了制度基础。

此外，资源税法强化了部门协同，纳税人的权益将得到进一步维护。资源税征管工作专业性、技术性强，特别是对减免税情形的认定，需要有关部门的配合协助。如法律规定对衰竭期矿山开采的矿产品减征30%资源税，授权各省对低品位矿减免资源税，而落实该政策的前提条件就是对衰竭期矿山和低品位矿的认定。资源税法明确规定，税务机关与自然资源等相关部门应当建立工作配合机制。卜祥来表示，良好的部门协作，有利于减少征纳争议，维护纳税人合法权益。