2009年重点解决三类群体就业(2021年重点群体就业基本情况)

摘要：新冠肺炎疫情给经济社会发展带来了前所未有的冲击。本文通过对当前经济形势分析认为，就业、消费、中小微企业和个体工商户是当前经济面临的主要问题，当务之急是稳大局，稳住经济基本盘，兜住民生底线。因此，宏观政策选择应全面强化就业优先，稳固和提升中小微企业和个体工商户生存发展能力，发挥消费基础性作用和投资关键性作用。

引 言

突如其来的新冠肺炎疫情给经济社会发展带来了前所未有的冲击，工人停工、工厂停产、企业停业、商户休市……，整个经济社会摁下了“暂停键”，疫情给国民经济造成了不可估量的损失。为对冲疫情影响、稳定经济运行，力争把疫情的损失降低到最低限度，更加有力、更加精准的超常规宏观政策选择迫在眉睫。

一、当前经济形势及主要问题

（一）当前经济形势

4月17日，中央政治局召开会议分析研究了当前经济形势，强调“当前经济发展面临的挑战前所未有”，指出“突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击”，这是对当前经济形势的科学研判。

1.国内经济形势。国家统计局公布数据显示，一季度GDP增速为-6.8%，比去年一季度下降13.2个百分点，是近二十几年来下降幅度最大的一次。此外，1-3月份，全国固定资产投资（不含农户）同比下降16.1%，社会消费品零售总额同比名义下降19.0%，进出口贸易额下降6.4%，全国规模以上工业企业利润下降36.7%，4月，PPI环比下降1.3%，工业企业盈利空间进一步压缩。显然，无论是生产端，还是需求端，下降幅度之大均为历史罕见（详见下表）。

主要经济指标增速

指标 时间	GDP同比（%）	固定资产投资同比（%）	货物进出口贸易额同比（%）	社会消费品零售总额同比（%）	规模以上工业企业利润同比（%）
2019年 一季度	6.4	6.3	3.7	8.3	-3.3
2020年 一季度	-6.8	-16.1	-6.4	-19.0	-36.7

注：表中数据来源中国政府网（www.gov.cn），除规模以上工业企业利润增速按可比口径计算外，其余均为名义增速。

2.国际经济形势。随着国际疫情持续蔓延，国际货币基金组织(IMF)在4月份发布的最新一期《世界经济展望报告》将2020年的全球经济增长预期下调为-3%，IMF认为，本次全球面临的是上世纪30年代大萧条以来最糟糕的经济后果，严重程度显著高于2008-09年的全球金融危机。世贸组织4月初发布的《全球贸易数据与展望》预计，2020年全球商品贸易将下降13%-32%。联合国贸易和发展会议预测，全球外国直接投资总额或将触及2008年国际金融危机以来的最低点。国际金融协会也在一个月内三次下调全球经济增长预期。很明显,各方分析都指向一个观点：全球经济衰退已难以避免。国家统计局相关数据显示，我国新出口订单指数从3月的46.4锐减至4月的33.5，4月反映订单不足的企业占比高达57.7%，这说明，国际经济下行对我国经济的负面影响还在增加，远未结束。

（二）当前经济面临的主要问题

疫情对经济的冲击是前所未有的，但经济各领域、各行业、各市场主体、各环节所受冲击是不均衡的。根据公布的经济数据，结合经济运行实际情况来看，当前经济的重大风险主要聚集在就业、消费、中小微企业和个体工商户，它们是当前经济面临的主要问题。

1.就业。据国家统计局监测调查数据，2019年全国农民工总量为2.9亿，从事第三产业的农民工比重为51%，其中，从事交通运输仓储邮政和住宿餐饮的农民工比重均为6.9%。受疫情影响，第三产业复工率最高为80%，复工率较低的住宿餐饮行业远不到50%，而光餐饮业就吸纳了2100万就业人员。因此，保守估计，当前应有1亿多的农民工仍未复工。在城镇正规就业群体中，因企业停工停产减产也有相当大一批城镇工人未就业。国家统计局最新发布数据显示，4月份全国城镇调查失业率6.0%，比3月份又略微上升0.1个百分点。此外，据教育部公布，今年全国将有874万高校毕业生进入劳动力市场。很显然，就业是我们当前稳定经济社会亟需解决的首要问题。

2.消费。国家统计局数据显示，2019年最终消费支出对GDP增长贡献率为57.8%，而资本形成总额、货物和服务进出口贡献率分别为31.2%、11.0%，消费已然成为经济稳定运行的压舱石。从一季度数据看，社会消费品零售总额同比下降19.0%，是所有经济指标中下降幅度最大的，其中占社会消费品零售总额11%的餐饮收入更是下降达44.3%。从城镇居民人均消费支出看，一季度下降了9.5%，其中教育文化娱乐下降超过30%。这些都说明，经济受冲击最厉害的环节是消费，消费是经济下滑的主要原因。

3.中小微企业和个体工商户。在我国一亿多市场主体中，90%以上是中小微企业和个体工商户，它们为我国经济社会发展提供了超过50%税收、60%GDP、70%技术创新和80%就业。一方面，相对于大型企业，它们抵御疫情冲击的能力较弱，就最重要的资金流来说，60%的中小微企业资金流只能坚持三个月，30%的只能坚持1-2个月，而大企业能坚持一年。此次受冲击比较大的餐饮、教育、文化、娱乐、旅游等行业的中小微企业和个体工商户生存能力更是堪忧。另一方面，相比大企业所在的制造、建筑行业复工复产的顺利推进，中小微企业和个体工商户主要分布的餐饮、教育、文化、娱乐、旅游行业由于受疫情管控，复工复产相对较慢，一些行业复工率远不到50%，甚至一些复工企业和商户由于订单和需求不足，面临二次停工停产危机，形势异常严峻。

从以上分析还可以看出，上述三个问题不但是当前经济面临的主要问题，而且还不是孤立存在，而是相互影响、相互作用。作为市场主体主要组成部分的中小微企业和个体工商户提供了80%的就业，促进就业就要稳定中小微企业和个体工商户；稳定中小微企业和个体工商户就要刺激消费需求；而刺激消费需求就要稳定居民收入，稳定居民收入关键又要促进居民充分就业，这就要求宏观调控政策要要协同配合、形成合力。

二、超常规宏观政策基本要义

所谓超常规宏观政策，是针对当前疫情下的特殊经济形势作出的阶段性宏观政策选择，相对于经济常态下的常规宏观政策而言，更加有力、更加精准。既然当前经济面临的主要问题是就业、消费、中小微企业和个体工商户，那么宏观政策的着眼点应该是促进充分就业、提高收入和刺激消费，稳固和提升中小微企业和个体工商户的生存发展能力，相对应的宏观政策就应由常规的注重经济增长速度，强调投资拉动，转向超常规的全面强化就业优先，稳固和提升中小微企业和个体工商户生存发展能力，发挥消费基础性作用和投资关键性作用。

首先，超常规宏观政策是一揽子政策。新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来冲击和挑战是前所未有的，当前我们所面临的不是由单一的经济因素引发的经济风险，而是多种因素诱发的包括经济风险、社会风险、国家治理风险等在内的多种风险的叠加。当务之急在于稳大局，稳住经济基本盘，兜住民生底线，这就决定了当前我们所实施的超常规宏观政策应是包含财政政策、货币政策、就业政策、消费政策等在内，具有经济功能、社会功能、国家治理功能在内的一揽子政策。

其次，超常规宏观政策全面强化就业优先。5月15日，中央政治局会议指出“就业优先政策要全面强化”、“要加大宏观政策力度，着力稳企业保就业”。常规宏观政策的主要目标是经济增长，GDP是主要衡量指标，财政政策和货币政策均围绕经济增长设计。而超常规宏观政策则全面强化就业优先，以充分就业为主要目标，经济增长在这里也将作为促进充分就业、稳定收入的一个重要手段来考量，财政政策和货币政策围绕促进充分就业设计。

再次，超常规宏观政策强调发挥消费基础性作用和投资关键性作用。常态下经济增长强调投资、进出口和消费“三驾马车”的齐头并进。当前由于海外疫情蔓延，外需萎缩带来进出口贸易锐减，进出口对经济增长的贡献大幅下降。因此，超常规宏观政策强调发挥消费基础性作用的同时，注重发挥投资关键性作用。在超常规宏观政策设计中，增加投资要以促进就业、扩大有效需求、刺激消费为前提，具体来说，要把就业吸纳能力、需求和消费带动效果作为评估投资产业和项目的重要指标。

最后，超常规宏观政策以稳固和提升中小微企业和个体工商户生存发展能力为重点。常规宏观政策下财政政策和货币政策所释放的经济资源主要流向央企、国企和大型民企，宏观政策的后果常常是大型企业的新一轮扩张。超常规宏观政策则应以稳固和提升中小微企业和个体工商户生存发展能力为重点，着力引导经济资源流向效益更高的实体经济、中小微企业和个体工商户，让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用。

三、超常规宏观政策主要内容

超常规宏观政策包括更加积极有为的财政政策、更加灵活适度的货币政策、就业政策、消费政策等内容，是一整套更加有力、更加精准的政策“组合拳”。

（一）更加积极有为的财政政策

更加积极的财政政策包括增发地方政府专项债、减税降费和发行抗疫特别国债等。

1.专项债。政府专项债主要用于市政、铁路、轨道交通、农林水利等传统重大基础设施项目建设和5G网络、特高压、数据中心、城际高速铁路等新型基础设施项目建设，目的是发挥大基建带动投资、扩大需求、稳定经济运行的作用。据相关报道，经国务院批准，财政部前期提前下达了2020年部分新增地方政府债券额度18480亿元，其中专项债券12900亿元。截至4月15日，全国各地发行新增地方政府债券15691亿元，其中专项债券11607亿元，占90%，主要用于新建和在建项目建设。近期，财政部拟再提前下达1万亿元地方政府专项债券额度，预计5月底发行完毕。

一方面，大基建既能为经济社会发展提供基础支撑，又能带动钢材、水泥等关联行业复工复产，激发民间投资。另一方面，随着建筑行业自动化水平的提高，大基建吸纳就业能力在下降，同时，过长的产业链使中小微企业和个体工商户短期内难以分享大基建的红利。因此，在发挥专项债扩大投资需求的同时，合理控制新老基建规模，优化投资结构，提高资金使用效率，让有限的资金资源投入到投资乘数大、见效快、更能发挥价值和效益的领域。

2.抗疫特别国债。抗疫特别国债是作为一种有力的财政补充手段，主要用在常规财政货币政策和社保机制等覆盖不到的领域，比如，用于救助特别困难的中小微企业和个体工商户，如受疫情冲击严重的外贸型、生活服务性等中小微企业和个体工商户。还比如，用于救助城乡低收入困难人群。

3.减税降费。主要是减免企业增值税，阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，目的是降低企业经营成本，增加企业可支配收入。据国家税务总局公布数据，一季度全国累计实现减税降费7428亿元。在订单和需求不足的情况下，减税降费在一定程度上提升了企业的生存能力。

4.房屋租金减免。据笔者调查，房租是大多数中小微企业和个体工商户主要支出之一。减税降费只对复工复产、有正常收入的中小微企业和个体工商户有利，而房租减免能惠及所有中小微企业和个体工商户。对于租赁国资房产的，国家已有明确的租金减免政策，关键是确保政策落到实处；当前的难点在于私人房产租金减免，可以考虑两个方案，一是所减免房租代抵土地使用税和房地产税等；二是通过平等协商推行“房主减租、租户交租”，减免部分在租户生产经营步入正轨以后逐步偿还。

（二）更加灵活适度的货币政策

更加灵活适度的货币政策主要包括降低利率、定向降准、抵押经营贷、贴息贷款等，目的是提高市场流动性，为企业提供信贷支持，降低实体经济融资成本。央行最新数据显示，一季度，全社会融资规模新增11.08万亿元。另据国家税务总局公布数据，一季度，税务部门通过“税银互动”向银行推送600多万户重点帮扶企业名单，其中，中小微企业获得“税银互动”贷款金额1800多亿元，一定程度上缓解了企业购买原材料、支付人工成本等压力，货币政策效果初现。但是有一个问题需引起重视：

当前，我国资本市场尚未在金融资源配置中起决定作用，金融资源的配置更多地是受非市场力量主导。根据以往的实践，货币政策所增加的流动性容易流向央企、国企和大型民企，最后“避实就虚”，到了股市、房地产行业，而急需资金支持的实体经济、中小微企业和个体工商户却受惠有限，致使货币政策效果大打折扣。因此，确保市场流动性合理充裕，让金融资源流向价值和效益更高的实体经济、占据供应链产业链核心位置的关键企业、中小微企业和个体工商户是当前货币政策的关键。

（三）全面强化就业优先政策

就业是最大的民生，是社会“稳定器”。无论是“六稳”，还是“六保”，就业都位居首位。当前形势下全面强化就业优先政策，核心是解决好“123” 的问题——1（一个市场主体）、2（稳岗与创岗两端）、3（三类重点就业群体）。

1.千方百计稳定中小微企业和个体工商户。中小微企业和个体工商户提供了80%就业，保住了它们就保住了就业。当务之急是尽快有序推动中小微企业和个体工商户复工复产、复商复市。加大财政支持，推动减税降费、房屋租金减免等政策落到实处，设立专门针对受疫情冲击严重的外贸型、生活服务型等特别困难企业和商户的特别国债项目。加强信贷支持，推行无抵押贷款、贴息贷款等，发挥小微银行信贷支持作用，全面缓解中小微和个体工商户融资难、融资贵，资金紧张的问题。创新刺激消费措施，最大限度提升需求，千方百计让它们生存下来。

2.稳定岗位与创造岗位并举。一方面，全力稳定现有岗位，采取“一城一策”、“一企一策”、“点对点”等有针对性的措施积极有序推动劳动密集型企业复工复产，向不裁员或少裁员的企业加大减税降费、“稳岗补贴”返还力度。另一方面，尽力创造新的岗位，把就业吸纳能力纳入产业和项目评估，优先布局投资就业带动能力强的产业和项目,开发基层公益性岗位，适当放宽经济组织形式，拓宽就业渠道。

3.着力促进高校毕业生、农民工和贫困地区劳动力就业。实施针对三类人群的差异化、精准化就业促进政策。落实好国有企事业单位定向招录高校毕业生政策，发挥“三支一扶”计划等机制作用，鼓励高校毕业生深入基层、深入农村、深入西部开辟就业天地，引导大学生以创业实现就业，扩大研究生招生、入伍招录规模，鼓励高校毕业生回炉参加市场紧缺职业技能培训，促进就业结构性匹配。有序有效推动农民工复工，引导老一代农民工就地就近就业和新一代农民工返乡创业。支持扶贫龙头企业、扶贫车间尽快复工复产，为优先招用贫困地区劳动力的企业给予税费优惠和就业补贴。

（四）刺激消费政策

消费连着供给与需求，刺激消费的目的是通过提升需求带动复工复产达产。刺激消费应瞄准此前受疫情影响较大的住宿和餐饮、交通运输、居民服务、娱乐等服务业，这些领域的市场主体主要是中小微企业和个体工商户，刺激这些领域的消费有助于中小微企业和个体工商户复工复产达产。

1.刺激居民消费。刺激居民消费可以采用发放消费券和直接发放现金两种方式。前一种方式适用于有一定消费能力的中等收入群体。北京大学光华管理学院刘俏、沈俏蔚教授团队对杭州消费券刺激消费最新研究结果显示，1元钱的消费补贴，能带来平均3.5元以上的新增消费。据统计，截至4月底，全国各地针对“逛吃玩”发放的消费券已超百亿元，一定程度上提升了消费需求，稳定了就业岗位。而对于不具备一定消费基础的低收入群体，消费券的作用就不明显了，这种情况就要考虑采取直接发放现金的方式。可以通过现有的社保机制和扶贫机制精准摸清需要救助的城乡低收入人群，一方面发挥城镇社保机制和农村扶贫机制救助作用，另一方面利用抗疫特别国债，设立专项救助项目，向城乡低收入群体直接发放现金，提升他们的消费能力，即使部分现金转为储蓄而不能形成实际消费，也可以起到安定民心、稳定社会的作用。

2.扩大公共消费。公共消费是扩大投资和刺激消费的有效结合点。据人民银行数据显示，一季度住户部门存款增加6.47万亿元，由于受到疫情管控和预期不确定影响，相当大一部分消费能力转化为了储蓄。适当增加政府对教育、医疗、防疫、养老等公共设施投资比例，既优化了投资结构，弥补了公共服务短板，稳定了社会预期，又能挖掘居民消费潜力。

结 语

超常规宏观政策是因时而制、顺势而为。从短期看，是为了稳大局，稳住经济基本盘，兜住民生底线，从长期看，是为随后的经济复苏复兴培本固元、夯实基础。一季度我国经济社会总体经受住了疫情带来的考验，经济长期向好的基本面没有改变，随着当前经济主要问题的解决和经济复苏复兴，超常规宏观政策将因时因势再次调整。

参考文献：

【1】习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话.2020.02.23

【2】习近平.在民营企业座谈会上的讲话.2018.11.01

【3】何立峰.统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展确保决战决胜脱贫攻坚全面建成小康社会[N].学习时报.2020-05-13(001)

李晓刚：天津市发展和改革委员会政务服务处一级主任科员，经济学博士