1.三次分配情况简析

1.1.国内慈善事业发展阶段

1.1.1.第一阶段是改革开放之前

在计划经济时代，民间慈善事业总体来说并没有太大的发展空间。建国 之后，慈善事业主导权整体收归到政府手中。而此前的福利救助事业则被认为是统治阶级欺骗与麻痹人民的装饰品, 亦或是少数热心人士的孤军苦斗。即此前的民间慈善公益事业往往被认为是 “伪善”。

建国后，国内成立了一些部门专门来负责相关事宜。比如中国在 1950 年 成立了中国人民救济总会，由该机构协助政府组织群众进行生产自救，劳动 互助，以推进人民大众的救济福利事业，并担负国际救济工作。同年，其他相关慈善组织也进行了改革，比如中国红十字会改组，并定 位于中央政府领导下的人民卫生救护团体；中国福利基金会改名中国福利会， 等等。总的来说，这一时期，慈善事业均是以国家为主体的，由国家相关单 位负责国内公益慈善事业的运行。

1.1.2.第二阶段是在1978 年到 1992 年

改革开放后，国内慈善组织开始零星恢复，比如在 1981 年中国儿童少 年基金会成立，这也是新中国成立后的第一家国家级公募基金会（基金会是 指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按 照本条例的规定成立的非营利性法人），隶属于全国妇联，其主要是负责中国 儿童少年教育福利事业。民间慈善事业在这一时期也有所恢复。比如 1985 年爱德基金会成立， 这是中国改革开放后最早一批成立、并具有公募资格的基金会和在国内外具 有重要影响力的民间组织。不过，总体来说这一时期，国内慈善事业规模比较小，发展比较缓慢， 政府主导的色彩依旧较为浓重。

1.1.3.第三阶段是在 1993 年到 2011 年

1993 年开始，在政策的支持下，国内慈善事业稳步发展，国内慈善事业 进入稳步发展时期。这一时期相关政策不断改善，慈善组织数量稳步扩张， 居民对慈善事业的接受程度也越来越高。

政策方面，在 1993 年，出于鼓励企业和个人进行捐赠等方面的考虑，对 于捐赠支出，企业和个人所得税都出台了相关的优惠政策。比如 1993 年出台的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》颁布，明 确个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规 定从应纳税所得中扣除。同年，颁布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》也表示纳税人用 于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额 3%以内的部分，准予扣除。

除了税收优惠之外，市场对慈善的态度也在改变。1994 年人民日报刊发 《为慈善正名》一文，明确表示“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己 的慈善家”。自此之后，慈善事业特别是民间慈善事业开始逐渐得到社会群众 的认可。

在政策的鼓励下，国内慈善事业开始稳步修复，不过在发展初期，相关 监管、鼓励制度不够完善，存在虚假捐赠、捐赠后续流程不完善等现象。因此为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益 人的合法权益，促进公益事业的发展，在 1999 年，国内专门制定了《中华人 民共和国公益事业捐赠法》。

这也是国内第一部与捐赠相关的法律，其对捐赠的领域、捐赠和受赠的 对象、捐赠财产的使用和管理以及相关优惠措施与法律责任都进行了规范。 该法律的出台为我国慈善事业发展奠定了法律基础。

此后，国内慈善事业的开始稳步发展，比如在 2004 年国内出台了《基金 会管理条例》、对企业和个人捐赠的税收优惠政策不断增加和完善（比如对企 业捐赠支出的税前抵免额度从此前的 3%调高到了 12%）、完善了捐赠税收抵 免的制度建设（出台《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》）等等。

1.1.4.第四阶段是2011 年到 2018 年

第四阶段是 2011 年到 2018 年，这一阶段国内慈善事业进入了蓬勃发展 期，相关制度建设不断完善，国内慈善组织数量和捐赠规模稳步走高，慈善 事业逐渐法制化、规范化。

2012 年发布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》明确提出 后续要“广泛开展志愿服务活动，建立完善社会志愿服务体系，大力发展社 会慈善事业”。此后，在 2014 年 11 月，国务院出台《关于促进慈善事业健康发展的指 导意见》，这也是新中国成立以来，第一个以中央政府名义出台的指导、规范 和促进慈善事业发展的文件。

该文对我国慈善事业发展的各项方面都提出了明确的要求，比如文件明 确要培育和规范各类慈善组织，表示要大力发展各类慈善组织，规范慈善组 织行为、确保慈善活动公开透明，是促进慈善事业健康发展的有效保证。

文件还提出到 2020 年，慈善监管体系健全有效，扶持政策基本完善， 体制机制协调顺畅，慈善行为规范有序，慈善活动公开透明，社会捐赠积极 踊跃，志愿服务广泛开展，全社会支持慈善、参与慈善的氛围更加浓厚，慈 善事业对社会救助体系形成有力补充，成为全面建成小康社会的重要力量。

到了 2016 年，中国《慈善法》正式出台，该法律也成为了中国慈善法治 建设的基础性法律。比如慈善法对国内的慈善组织、慈善活动等都进行了明 确的规定。

同时，为了促进国内慈善事业的发展，该法律还专门在第九章列明了相 关的促进措施，比如：

第一，税收优惠。自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的， 依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得 税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得 额时扣除。

另外，境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进 口环节增值税。

第二，土地政策优惠。比如慈善法规定，慈善活动需要慈善服务设施用 地的，可以依法申请使用国有划拨土地或者农村集体建设用地。慈善服务设 施用地非经法定程序不得改变用途。

第三，名誉奖励。比如慈善法规定，国家建立慈善表彰制度，对在慈善 事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府 或者有关部门予以表彰。

在《慈善法》颁布后，相关配套的政策也在陆续出台，比如在 2016 年 10 月颁布了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》，在 2017 年的颁布了《志愿服务条例》等等。

1.1.1.第五阶段是 2019 年至今

第五阶段是 2019 年至今，这一个阶段最明显的特征在于慈善事业和第 三次分配相结合，成为中国分配制度的重要组成部分。

2019 年召开的党的十九届四中全会明确表示“重视发挥第三次分配作用， 发展慈善等社会公益事业”。也是从这里开始，我们开始将第三次分配与慈善 公益事业相联系。十四五规划也明确表示要“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度 和精准性，发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局” 。

同时，《“十四五”民政事业发展规划》，规划明确提到了要促进慈善事业 健康发展，积极发挥慈善在第三次分配中的重要作用。配合全国人大常委会开展《中华人民共和国慈善法》修改工作，出台关于发挥第三次分配作用进 一步促进慈善事业健康发展的政策措施。

其中，还重点提出了要规范发展互联网慈善。健全促进互联网慈善发展 的政策措施和监管体系，加大互联网慈善支持引导力度，激励互联网慈善模 式创新、业态创新、管理创新、技术创新，督促指导互联网募捐平台透明化、 规范化发展。可以预计，后续慈善和公益事业在国内会得到进一步的发展。

1.2.国内慈善事业的现状

上面我们简单对国内的慈善事业的发展阶段进行了划分。在这里我们来 看一下目前国内慈善事业的发展现状。在经过多年的发展之后，国内慈善和公益事业发展态势良好，慈善组织 规模稳步扩大，从事志愿服务的人数不断增长，相关制度也在逐渐完善。

慈善组织方面。根据民政部的数据，截至 2020 年底，全国共有经常性 社会捐赠工作站、点和慈善超市 1.5 万个（其中慈善超市 4655 个）。全年共 有 2401.4 万人次在民政领域提供了 5741.1 万小时志愿服务。同时，国内基金会数量也在稳步发展。中国民政部数据显示，2020 年国 内基金会数量同比增长了的 11.2%，其中不具有公开募捐资格的基金会数量 达到了 6296 个，相比于 2019 年增加了 626 个；具有公开募捐资格的基金 会数量达到了 2136 个，相比于 2019 年增加了 221 个。

从具体慈善组织规模上看，我国慈善捐赠的主要接收方是基金会和慈善 会，两者合计获得捐赠收入超过 1029 亿元，占总慈善收入的比重达到了 71.6%。

募集资金方面，国内慈善捐赠规模稳步扩大。2020 年全国社会组织捐赠 收入 1059.1 亿元，比上年增长 21.3%。2020 年慈善捐赠规模大幅增长可能 和 2020 年疫情相关。受疫情影响，国内纷纷为受疫情影响明显的地区捐款 捐物。比如，在 2020 年多家信托公司设立了以抗击新冠肺炎为目的的慈善 信托。

从慈善捐赠的主体上来看，国内慈善事业的捐赠主体是企业，根据中国 慈善联合会的数据，2019 全年，企业捐赠款物 931.47 亿元，同比增长 4.56%， 占捐赠总量的 61.7%。我国内地的个人捐赠达 398.45 亿元，同比增长 10.54%， 占捐赠总量的 26.3%。

从企业的性质上来看，目前民营企业是社会捐赠的主力，全年捐赠约 450.3 亿元，占企业捐赠总量的 50.55%。国有企业全年捐赠 310.90 亿元， 占总量的 34.90%。

另外值得关注的一点是，国内互联网慈善在过去几年里也获得了明显的 发展。

以腾讯基金会为例，借助着互联网平台，腾讯基金会的公益筹款规模快 速增长，社会群众对互联网慈善的认可度也越来越高，在 2013 年的时候，腾 讯公益的筹款总额才刚刚突破 1 亿元，而截至 2021 年 10 月，腾讯公益累计 募集金额已经达到了 167.5 亿，参与人数则达到了 5.7 亿人次。

以比较热门的“99 公益日”为例，2020 年 99 公益日的活动互动人次高 达 18.99 亿，是去年的 2.15 倍；共计有 5780 万人次共计捐赠了 23.2 亿资 金，叠加企业和腾讯基金会的捐赠资金，合计募集了 30.4 亿的资金。（报告来源：未来智库）

1.3.我国慈善事业存在的不足

在经历了多年的发展之后，我国慈善公益事业得到了快速的发展。但我 们也要看到目前要想推动国内慈善公益事业进一步发展，助力第三次分配， 还有不少需要改进的地方。

正如我们最前面提到的，要想发展国内慈善公益事业，一是要从捐赠者 的角度出发，思考如何提高居民、企业参与到慈善事业中的热情；二是要从 中介机构的角度出发，思考如何减少委托—代理成本，提高效率；三是如何 发挥好慈善公益事业的资金，用好慈善资金。在分析国内存在的问题时，我 们也是从这几个角度入手。

1.3.1.激励机制有待进一步完善

在激励机制方面，目前最常见的激励机制主要是从这么几个角度入手， 比如税收优惠（个税和企业所得税抵扣）、名誉奖励（比如此前就提出要完善 慈善表彰奖励制度，设立各种慈善奖项）。这里我们重点把目光放在税收制度 上。

目前，国内对居民和企业慈善捐赠支出都有专门的税收优惠政策。《中华 人民共和国企业所得税法》第一章第九条规定：企业发生的公益性捐赠支出， 在年度利润总额 12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年 度利润总额 12％的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。

2019 年颁布的《关于公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》则明确 规定居民个人发生的公益捐赠支出，在综合所得、经营所得中扣除的，扣除 限额分别为当年综合所得、当年经营所得应纳税所得额的 30%；在分类所得 中扣除的，扣除限额为当月分类所得应纳税所得额的 30%。

当然，除了这类基础的免税政策之外，也有一些专门的减税政策，也就 是对于个人或企业捐款实行 100%的抵扣。

比如在 2020 年，财政部专门发布《财政部 税务总局关于支持新型冠状 病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》，公告规定企业和个人直接向承担疫情防治任务的医院捐赠用于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的 物品，允许在计算应纳税所得额时全额扣除。另外，向福利性、非营利性老年服务机构捐赠，通过宋庆龄基金会等 6 家单位用于公益救济性的捐赠等等也是全额扣除。

这里举一个例子。比如小王今年综合所得应纳税所得额为 100 万，无其 他所得，这时候小王通过某慈善基金会（符合规定的慈善组织）捐款 50 万。 按照规定小王的抵扣额度为 100*30%=30 万，也就是说小王只能够抵免 30 万元，即应税所得额为 70 万元。如果小王这 50 万均是防疫捐赠，那么理论 上就可以完全抵免，即应税所得额为 50 万元。

按照《关于公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》的要求，居民捐 赠要想抵扣需要满足这么几个条件，而这几个条件其实在一定程度上并不容 易，这会降低税收优惠的激励效果：

第一，个人是通过专门认证的境内公益性社会组织或相关国家机关进行 捐赠的。

这一点可能并不像我们想象中的那么容易，一般公众在进行一些慈善捐 赠（特别是小额慈善捐赠）的时候，并不会专门先去确认这个慈善组织是否 正规。比如借助着互联网平台，国内慈善公益事业快速发展，但是互联网慈善 也出现了很多乱象。很多互联网机构本质上是一个公司，而不是认证过的公 益性社会组织，这也就意味着居民通过这些机构捐款其实并不能进行所得税 抵扣。更重要的是，很多类似的机构，借助着互联网的东风，开始大规模扩张， 却又没有承担起公益组织应该承担的责任。这极大的损害了社会公众对慈善 公益事业的信心。

第二，慈善捐赠的免税程序繁琐。这使得一些免税措施无法真正得到落 实。

个人需要获得捐赠票据，以捐赠票据为依据自己或者通过扣缴义务人进 行纳税申报，才能享受公益捐赠扣除政策。个人自行办理或扣缴义务人为个 人办理公益捐赠扣除的，应当在申报时一并报送《个人所得税公益慈善事业 捐赠扣除明细表》。个人应留存捐赠票据，留存期限为五年。企业也是一样，需要从受赠机构（公益性社会组织或者县级以上人民政 府及其部门）手中获取捐赠票据。之后将捐赠支出计入营业外支出，之后在 企业所得税年度纳税申报表中申报优惠。

企业还有专门的财务部门负责这一事项，但是对于个人而言，税收的抵 扣还是比较麻烦的，比如很多小额线上捐款在捐赠后无论是获取捐赠票据的 难度还是获取成本对于个人而言还是比较高的。这在一定程度上也降低了税 收优惠政策对居民的激励力度。

1.3.2.监管机制有待改进

建设总要比破坏来得更艰难一些。要发展中国公益事业核心的一点在于 构建社会公众对慈善公益组织的信心。只有慈善公益组织树立了公信力，社 会公众才会愿意将资金投入慈善公益组织，为国内慈善事业贡献一份力量。

要建立公信力，监管制度的完善、提高慈善公益组织透明度，降低委托 代理成本是必须要经历的一步。不过目前来看，中国慈善事业进一步发展最大的障碍就是监管不到位。 比如我们经常会看到，无论是官方筹款平台还是非官方筹款平台，频频被媒 体曝光监管不到位和资金管理不透明等问题。

这不仅损害了慈善机构的公信力，而且还会消耗了社会的捐赠热情。 这里我们先来看一下目前国内的监督制度是怎么样的。2016 颁布的《慈 善法》专门单列了第十章“监督管理”，确定了对慈善组织监督的大方向。比 如慈善法规定县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进 行监督检查，对慈善行业组织进行指导。 除了《慈善法》之外，近年来一些配套的监管文件也在稳步出台，比如 《慈善组织信息公开办法》、《公开募捐平台服务管理办法》等。

从中我们也可以看到，国内对慈善组织的监管力度以及信息公开制度的 建设是在逐步完善的，但是我们也要看到目前依旧存在的一些不足。 如果将监管划分为行政监管（政府是监管主体）、第三方监管（专门的第 三方评估机构）、公司内部监管和社会公众监管的话。我们就会发现目前在这 几方面其实都还有不小的提升空间。

行政监管方面，近年来随着法制化的推进，对慈善组织的监管逐渐完善。 但很多文件还是一个大方向上的指引。比如《慈善法》规定具有公开募捐资 格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。但是对 公开年报的信息内容，披露的格式等等没有进一步的规范，相关配套文件也 比较少。 另外一点很重要的是，近年来随着技术的进步，“互联网 公益”模式和 网络众筹平台等快速兴起。但是监管层对这种新兴慈善行为和平台的监管需 要及时更新。

比如此前很多众筹平台并不是慈善组织，但是通过互联网进行众筹的模 式与“公开募集资金”是十分相近的。后续对这种行为的监管也需要跟上。 第三方监管方面，此前《慈善法》也明确表示民政部门应当建立慈善组 织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评 估结果。

但是一来第三方评估机构的独立性欠缺（特别是资金独立性），目前与第 三方机构评估最相关的是 2010 年颁布的《社会组织评估管理办法》，该办法 规定社会组织评估经费从民政部门社会组织管理工作经费中列支。不得向评 估对象收取评估费用。 理论上这一做法是合适的，避免了评估机构与被评估机构之间存在资金 往来。但是我们也要看到，目前国内很多慈善组织是官方或者半官方的，其 资金来源、组织成员结构往往与官方密切相关。这在一定程度上影响了评估 结果的独立性。 二来评估机构数量不足。我国第三方评估机构发展时间较短，评级机构 的数量和人员都比较匮乏，这在很大程度上也限制了评估机构的专业性。 公司内部监管方面，

公司内部监管很重要的一点在于需要设立专门的监 管机构（比如监事会或者类似的检查机构）并且监管机构也要有独立性。但 是从实践中我们能够看到这么几点： 第一，除了《基金会管理条例》要求基金会设立监事会之外，《社会团体 登记管理条例》等并未对社会团体，社会服务机构等类似慈善组织设立专门 的监事会。 第二，即使基金会有要求设立监事会，但是从实际情况上来看，因为存 在信息不对称、内部缺乏统一的财务审计制度、缺乏有效的问责机制等，监 事会也很难有效的履行自身的责任。

社会监管方面。总的来说，社会大众监督获取信心的渠道较少，监督能 力有限。一方面，对于慈善机构的财务监督需要一定的专业知识，而普通社 会人士往往不掌握这些知识，这就往往使社会监督力不从心，达不到监督效 果； 另一方面目前国内慈善公益组织的信息披露制度不完善，居民获取相关 信息的渠道不足。

1.3.3.透明度有待进一步提高

无论是加强监管力度还是提高公众信心，透明度都是不可或缺的一环。 近年来随着政策法规的完善，慈善组织的透明度整体是在提高的，比如 2019 年中基透明指数 FTI 为 51.34，相比于此前几年有所提高。但是目前国内慈善基金会在信息披露上依旧存在不少问题。分基金会类 型来看，2020 年数据显示，大型公募基金会的中基透明指数最高为75.9，其中 A 和 A 的占比达到了 42.3%，而中小型非公募基金会的表现较差，FTI 指 数为 51.5，A 和 A 的占比也仅有 5.7%。

分项目来看，基金会特别是非公募基金会的财务数据质量也有待提高， 比如非公募基金会财务报表准确度为 77.5%，明显低于公募基金会 82.4%的 水平。

另外需要关注的一点在于，受监管力度不同等因素的影响，基金会透明 度存在较大的地域差距。按照在基金会中心网公布的数据，2020 年北京市的 公募基金会 FTI 指数为 80.4，在各省份中位居第一，而江苏省的 FTI 指数仅 有 36.9，位居 31，两者之间差距明显。

除了慈善组织自身披露信息不完善之外，还有一点值得关注的是，慈善 组织和受赠者之间的信息不对称。一般来说，捐赠体系中中介结构发挥着连接双方的作用，对于受赠者的 资质考核是由中介机构负责的。但是在很多时候，平台并没有很好的做到这 一点。

近年来最为明显的一点就是，随着“互联网 公益”模式和网络众筹平台 的日渐兴起，有关“诈捐”、“骗捐”的质疑声和负面报道层出不穷。 因为自身信息与平台审核信息存在严重不对称。求助者往往在填写求助 说明或提供相应的财产证明时会出于利益考虑隐藏真实财力信息或夸大病情 严重性，如 2019 年某相声演员事件，其亲属在“XX 筹”平台发起众筹一百 万元，但对财产情况进行隐瞒。与此同时，平台也未尽到审核的义务，因此 在事件爆发后，引起了市场的热议。 类似的“诈捐”、“骗捐”无疑会消耗社会的热情与对慈善公益组织的信 任。

2.海外慈善公益事业的发展经验

2.1.美国慈善事业的发展

美国慈善公益事业在经过多年的发展后，目前已经形成了一个较为成熟 的慈善捐赠体系。 美国施惠基金会发布了《Giving USA 2021：2020 年度美国慈善捐赠报 告》，报告显示 2020 年，美国慈善捐赠总额达到了 4714 亿美元，相比于 2019 年增长了 5.1%，占 GDP 的比重在 2.3%左右。 从趋势上看，近年来美国慈善事业规模稳步增长。根据美国慈善捐赠报 告数据，自 1980 年以来，除了 1987、2008 和 2009 三年，美国年度慈善捐 赠总额基本上保持了逐年增长的趋势。

从慈善捐赠来源上来看，个人是美国慈善捐赠资金的主要来源，2020 年 美国个人捐赠了 3241 亿美元，占比达到了 69%；基金会捐赠占比为 19%， 位居第二。

从慈善资金捐赠用途上看，2020 年获得慈善捐赠资金最大的包括宗教、 教育和人道服务。其中，宗教获得慈善捐赠 1310 亿美元，占慈善捐赠总额的 28%，位居第一；教育领域获得了 713 亿美元，占比为 15%，涨幅达到了 9%； 人道服务（比如平等就业、难民安置、儿童保护等等）则获得了 651 亿美元， 占比为 14%，位居第三。

那么有什么机制推动了美国慈善事业的发展呢？在分析美国慈善事业的 过程中，我们主要将目光主要放在激励机制和监管机制上。

2.1.1.美国慈善事业的激励机制

美国慈善事业之所以能够快速发展，税收激励机制对美国慈善事业的发 展十分重要。这里我们来讲解一下目前美国的税收制度。 前面我们提到了，个人捐赠是美国捐赠的主体，那么税收制度是如何推 动个人进行捐赠的呢？

我们大致可以将税收制度一分为二：一是激励机制，即通过对个人捐赠 支出进行所得税减免，来鼓励个人进行捐赠；二是抑制机制，美国设立了极 高税率的遗产税和赠与税，在这样的情况下，我们就会看到遗产捐赠的占比 达到了 9%。

先来看第一种，美国允许个人捐赠支出在综合应收所得中提前扣除。

目前美国是按照综合所得进行征税，即将劳务报酬、财产转让所得、租 金、利息等等所有收入都加总（AGI），之后考虑专项扣除、标准扣除和个人 宽免额等，然后计算应纳税所得额，最后根据对应的税率缴纳所得税（这一 点可以参考国内的综合所得纳税）。 而具体的慈善捐赠扣除有两种方式，一是直接计入标准扣除（在美国每 个人有一个标准的扣除额）；二是计入专项扣除。简单理解为如果金额小，没 有超标，就直接计入标准扣除，优点是流程方便；如果金额规模比较大，那 就计入专项扣除，缺点是需要相应的捐赠抵扣凭证。 另外，为了规范个人捐赠的行为，避免出现逃漏税的现象。美国还设立 了其他的一些要求，比如要求捐赠者通过专门的公共慈善组织进行捐赠，不 过这个范围其实是比较宽广的。

在捐赠额的抵免规模上，美国设定的抵扣上限是 50%（对于企业是 10%）。 另外，对于超出当年扣除限额的捐赠允许结转到次年继续扣除，最长可以允 许结转 5 年。

比如美国居民 A，当年向官方认定的 B 慈善机构捐赠了 10 万美元现金， 那么 A 就能够按照 5 万元进行抵扣。而剩余的 5 万元则能够在次年进行抵 扣。 在抵扣流程上，因为是综合纳税，因此纳税人需要做的一是在捐赠的时 候要选择官方认定的机构，并获得捐赠凭证；二是在年底进行纳税申报的时 候，附上捐赠凭证即可。

在衡量捐赠额的时候，还有一个问题就是如何衡量我们到底捐了多少。 如果直接捐钱那是很直观的，但是有时候我们还会捐赠一些非货币资产，比 如自己穿过的衣服、向灾区捐赠一些食物、矿泉水等等。那么如何衡量非货 币捐赠呢？

对此美国也设立了较为完善的非货币捐赠评估体系，一般美国会有专门 的价值评估公司来帮助进行相关商品的价值认定。居民在进行纳税抵扣的时 候，往往需要从相关评估机构手中获取价值证明。而非货币捐赠评价体系的 完善，也能够更好的推动慈善捐赠事业的发展。

第二种，抑制机制。除了个人税收优惠之外，还有很重要的一点是，美 国还设立了以遗产税和赠与税为代表的财产税。

美国遗产税和赠与税分别在 1916 年和 1924 年开征，且两者使用同一税 率表，使用累进税率，当时最高税率为 25%。 此后，遗产税和赠与税经过了多轮改革，比如在 20 世纪 30 年代，出于 筹集财政收入等方面的考虑，遗产税税率不断调高。到了 1941 年遗产税税 率一度达到了 77%。 这个税率一直延续到了 1976 年，1976 年《税收改革法案》之后，美国 遗产税税率逐渐下调，1976 年最高税率为 70%（针对累计赠与与遗产总额 超过 500 万美元的部分），起征点则在不断提高。另外，将遗产税和赠与税合 并，遗产计税时将生前赠与合并计入总遗产。（报告来源：未来智库）

1997 年《税收减免法案》将免征额从 60 万美元提高到了 100 万美元， 更重要的是引入了通货膨胀指数化调整机制。后续的免征额就会根据通胀进 行调整。 到 2010 年的时候，美国遗产税等免征额提高到了 500 万美元，最高税 率则下降到了的 35%。 此后 2012 年的《美国纳税人减免法案》将最高税率从 35%提高到了的 40%，目前也依旧是 40%的最高税率。免税额方面，2020 年有效遗产税免税 额为 1158 万美元，对超过免税额的遗产价值一般按 40%的税率征税。

那么在面临这么高的遗产税与赠与税的时候，个人特别是富豪有很强的 避税动力。 这时候很多富豪就开始将目光转向慈善基金会了，因为慈善机构享有税 收优惠的特征，所以他们通过将资产捐赠给慈善基金会来规避高额的遗产税， 从而实现财富的长久传承。

目前，按照美国《国内税收法典》的规定，生前赠与和遗产捐赠给慈善 组织（满足《国内税收法典》中相关的条款）可以享有 100%的税前扣除优 惠。而慈善组织获得捐赠收入等自然也是免税的。 同时，在基金会日常运营时，只需要按规定最低支出（捐赠）基金会资 产市值的 5%，那么剩下 95%的资产就可以实现免税。而且基金会还能够通 过投资等方式，实现资产的增值。

在这样的情况下，很多富豪就会通过设立基金会的方式来规避税收。在 设立基金会之后，可以通过股权设置等方式，让自己的亲属在基金会任职。

在这样的情况下，这些慈善机构便可以通过“管理费”等支出项目，将资金 用于自己身上。 这样也就解释了目前美国的慈善捐赠结构。捐赠支出最多的是个人 （2020 年占比为 69%），但是其中有一部分可能是出于避税等方面的考虑； 位居第二的是基金会（2020 年占比为 19%），这是因为按规定基金会每年必 须捐赠资产的 5%，而且不少基金会的确是出于慈善的目的设立的；位居第三 的遗产捐赠（2020 年占比为 9%），这里很大一部分可能是为了避免缴纳遗 产税。

最后总结一下，美国在慈善上的税制安排： 第一，通过设立慈善捐赠税前扣除，一般捐赠最高扣除比例达到了 50%， 还有一些特定优惠，鼓励社会公众进行捐赠。 第二，设立了高额的遗产税和赠与税税率，这既能促进代际公平，也能 够在一定程度上鼓励居民进行慈善捐赠。

2.1.2.美国慈善事业的监管机制

这里我们主要从政府、三方评估机构和公众三个角度来看美国目前的慈 善捐赠机制。

（1）政府的监督。

美国政府对慈善组织的监管分布在不同的层面上：在联邦层面上有国家 税务局，在州政府层面上有州首席检察官。根据美国的国内税务法，所有慈 善机构，每年都要上报年度财务报表给国家税务局，报告中必须详细写出本 年度经费的来源和使用情况以及各项活动经费的来源和流向，还对其他应披 露的信息进行了规定。

比如包括提供慈善机构收入最高的前 5 名成员的名单、报酬最高的前 5 名合同商的名单以及用于筹款的花费，甚至还要求提供与所有董事会成员相 关的金融交易记录。 如果这些交易存在问题，不仅相关董事会面临高额税收，慈善机构也可 能会失去免税资格。

同时，美国绝大多数州的首席检察官都有权对慈善机构实施监管并对其 活动进行严格规范，慈善机构也必须经常向其报告业务活动和财务状况。一 旦发现慈善机构的董事未履行职责，州首席检察官就有权迫使该董事从个人 私有财产中拿出资金来补偿慈善机构的损失。

（2）独立的第三方评估机构监督。

美国第三方评估机构的建立，弥补了政府监督机制的不足，促进了慈善 组织更健康的发展。其较为公正的立场和身份，使其在社会上拥有广泛的信 任度和影响力。 目前美国的慈善评估机构大致可以分为这么两类，当然如果进一步细分 的话能够划分的更多，这里我们不展开。

一是网络评价平台，即借助着互联网平台，由社会公众对相关慈善机构 进行分类。 以卓越非营利组织（Great Nonprofits）为例，该组织本身并不对慈善组 织进行评价，仅仅是提供一个平台，让社会公众能够在这个平台上对慈善组 织进行评价（类似于国内的美团、大众点评等），这有点类似于公众监督。 该机构的资金来源主要依靠于社会公众的捐赠和慈善公益组织的捐赠。

二是专门的认证机构，不同于第一种，这类机构会组织专门的人员（比 如财务、法律等）对慈善机构进行评级。以马里兰州非营利组织联合会为例， 他们设立了 8 个角度包括 55 条标准从理事会治理、公开透明度、资金来源 度等对慈善机构进行评估。 总的来说，美国第三方评估机构在很多方面值得我们学习，比如一来努 力保持自身的独立性，很多评估机构的资金来源于理事会成员、社会公众募捐等等，并且不接受来自于接受评估机构及其相关机构的捐款，从而保证机 构的资金独立性。

二来专业性较强，在经过了几十年的发展之后，第三方评估机构已经建 立了一整套较为完善，可行性较强的评估体系，能够对慈善机构进行全面、 公正的评估。

（3）媒体与公众的监督。

媒体构成了美国非正式监督机制之一，通过媒体与公众的舆论互动，从 而反映出社会公众的监督诉求。美国大众媒体的一个主要取向就是披露和追 踪报道政府、慈善组织和企业的违规问题，尤其是公共部门的失范行为。由 于媒体的普及范围广、造成的影响大，因此对一些慈善组织来说具有很强的 威慑作用。此外，美国公众还可以通过一些政府部门、评估机构和慈善组织 自身设有的投诉热线和网站对慈善组织进行监督。

2.2.英国慈善事业的发展

英国慈善事业发展历史悠久，早在 1601 年英国就制定了《慈善用途法》， 对居民的慈善行为进行了规范与鼓励。此后经过多次修改，英国逐渐形成了 完善的政策法规体系，比如 2011 年修订的《慈善法》、2016 年颁布的《慈善 组织保护与社会投资法》等等。 目前，英国的慈善捐赠事业也已经比较完善了。基于英国开展的 2020/21 年社区生活调查（从 2020 年 4 月到 2021 年 3 月），我们可以对英国目前的 慈善情况进行一个大致的分析。

从志愿服务人数上看，在 2020/21 年，41%的受访者表示在过去 1 年里 至少每月参加一次正式或非正式志愿服务，有 62%的居民在过去 1 年里至少 参加过一次正式或非正式的志愿服务。 从这也可以看到目前英国的慈善参与率是比较高的。探究原因的话，大 部分人是出于对公益慈善事业的认可。当然有时间也很重要，很多人之所以 没有参与慈善事业主要是因为工作比较忙或者有其他的事情需要做。

从慈善捐赠上看，在 2800 万左右的受访者中，有 63%的人表示在过去 4 周里有进行慈善捐款。不过可能是受疫情影响，2020 年的参与比例是偏低 的，在过去几年里该比例都在 75%左右。另外，从年龄分布上看，一般随着 年龄的增长居民参与慈善捐赠的比例也在不断提高。

这么高的捐赠比例也可能与英国便捷的捐赠方式有关，比如很多英国公 司设有专门的工资捐赠计划，居民可以直接通过公司进行捐款。 当然除此之外，分布广泛的慈善机构以及线上捐赠方式，也使得居民可 以十分便捷的参与到公共慈善事业之中。

比如灵活多样的慈善超市（居民可以将不用的商品捐赠给慈善超市，慈 善超市会将其整理出售，出售所得则会用于慈善事业），社区业余体育俱乐部 ( CASC )等等。

这一点从捐赠方式上也可以看得出来，有 24%的居民是通过直接借记与 长期订单进行捐赠（这是英国定期或经常性付款的两种方式，比如居民进行 定期捐赠）；有 18%的居民是通过在线网站的方式进行捐赠；通过慈善超市 或者收集罐的方式进行捐赠的比例则分别为 17%和 15%。

从慈善资金用途上看，医疗和收容所是最主要的资金用途，有 24%的居 民将资金用于该领域；医学研究紧随其后，占比为 22%；位居第三的是动物 福利，占比为 19%；位居第四的是宗教，占比为 14%。

2.2.1.英国的税收优惠

对于个人而言，目前按照英国的规定，个人向慈善机构或者社区体育俱 乐部（community amateur sports clubs，CASC）的捐赠是免税的。而税收 的具体优惠情况和居民的捐赠方式以及自身的收入相关。 目前英国将居民的捐赠划分为四种：礼品捐赠；现金（通过薪资捐赠计 划直接从工资或养老金中获得）；土地、财产或股份；遗产捐赠。 因为免税情况与个人适用的个人所得税税率相关，所以我们先来看一下 英国的个人所得税。为了理解慈善优惠政策，我们需要了解几项简单的概念。

目前，在征收个税时，居民享有免税额，额度是 12570 英镑；然后对于 12571-50270 英镑的收入按照 20%的税率征收所得税（也称为基准税率）， 对于 50271-150000 英镑的收入按照 40%的税率征收所得税（也称为高税 率），对于 150000 以上的收入，按照 45%的税率进行征收。

第一，礼品援助。礼品援助很有意思的一点在于，这个本质上是一个税 后支出项目，所以会有税收返还。按照英国官网的表述，慈善机构和 CASC 需要先在英国税务和海关总署 ( HMRC )注册并参与到礼品援助计划之后， 才能够接受礼品捐赠。

之后，如果我们通过礼品捐赠的方式进行了捐赠，那么慈善机构就可以 从税务机构手中索要回我们支付的那一笔资金背后的税款。 比如 A（按照 20%的税率纳税）通过礼品捐赠的方式向某慈善组织捐了 1 英镑，（1 英镑 25 便士的税后收入是 1 英镑），那么慈善组织能够获得 1 英 镑 25 便士，其中 25 便士是慈善机构从税务机构手中获得的税收返还。

另外，对于高收入纳税人，如果他捐赠了 100 英镑，那么慈善机构能够 获得125英镑（100/（-10.2）=125），对此个人能够获得25英镑（125*20%=25） 的税收返还。即捐赠者可以获得支付税率与基本税率之间的差额税收返还。

第二，对于工资或者养老金捐赠。如果 A 所在的公司有工资捐赠计划， 且 A 通过该计划进行了捐赠，具体捐赠的慈善组织可以由员工自己确定，那 么就适用于这一优惠政策。 这种方式的好处在于居民是直接在税前进行捐赠，且不需要为捐赠的金 额支付任何所得税，相应的税收优惠抵扣等也可以直接由公司进行申报。这 就使得员工在进行慈善税收优惠的时候，能够更加便捷，不需要自己为获取 捐赠税收抵扣花费时间。

第三，捐赠土地、财产或者股份。 居民如果是向 CASC 捐赠的话，无法获得税收优惠，只能向慈善机构捐 赠，同时居民必须获得慈善捐赠记录。 这里其实涉及到两项税，一是所得税；二是资产增值税。 对于所得税，居民可以从应纳税所得额中直接扣除捐赠物品的价值，从 而缴纳更少的所得税。 这一部分的税收优惠需要自己填写纳税申报表进行申报。不过即使错过 当年的申报，也可以向税务机关提供相关凭证从而获得退款。 对于资本利得税，捐款人也无需为捐赠给慈善机构的土地、财产或股份 缴纳资本利得税。 但是如果居民是以“礼品捐赠”的方式进行捐赠的话，就需要保留相关 凭证，不然可能需要支付资本利得税。

第四，遗产捐赠。 按照规定，居民的遗产捐赠将直接从遗产的总价值中扣除。并且如果遗 产捐赠超过 10%，还能够降低遗产税税率。 这里我们来讲一下遗产税。目前，英国是征收遗产税的，遗产税的起征 点为 32.5 万英镑，遗产税税率为 40%。 同时对于居民将遗产留给配偶、慈善机构、社区体育俱乐部的则免征遗 产税。如果捐赠给慈善机构的比重超过 10%，那么遗产税可以按照 36%的比 例进行征收。 比如 A 居民有 1000 万遗产，其中 32.5 万遗产免征，之后居民又捐赠了 167.5 万英镑，捐赠额超过 10%，按照 36%收税，那么应纳税为 800*36%=288 万英镑。

总结一下，英国的税收优惠。一来英国并不限制居民的慈善捐赠抵扣限 额，只要居民是按照规定，向符合规定的慈善机构捐赠资金，就能够进行税 收抵扣。这个抵扣力度其实是比较大的。二来英国按照不同捐赠类型对居民捐赠进行税收优惠，特别是通过工资 捐赠计划的方式，能够很大程度上使得税收抵扣流程更为便捷。三来遗产税的设立以及对慈善捐赠的税率优惠在一定程度上能够鼓励居 民进行慈善捐赠。

2.2.2.英国的监管机制

慈善监管制度与慈善事业发展是相辅相成的，完善的监管制度有利于树 立公众对慈善组织的信心，也有利于慈善组织将资金用于必要的地方。英国 目前也形成了包括政府监管、公众监管等在内的完善的慈善监管机制。

第一，以慈善委员会为代表的政府监管。

我们说的慈善委员会一般是指英格兰与威尔士地区慈善委员会，其他地 区也有类似的机构，比如苏格兰慈善监管局（国内也有文章将其称为苏格兰 慈善委员会）。 慈善委员会最早可以追溯到 1601 年的《慈善用途法》，该文件就表明可 以任命主教等人员为委员，对慈善组织资金使用等行为进行监管，以保证资 金被用于慈善事业。 后续，在《1960 年慈善法》、《1992 年慈善法》、《2011 年慈善法》等法 律文件中，慈善委员会的职能也在逐渐完善。目前慈善委员会已经成为英国 慈善事业监管体系中的重要组成部分。

按照 2011 年的慈善法规定，一般来说一家机构如果想要成为官方认定 的慈善机构则必须经由慈善委员会认定，并在慈善委员会进行注册。而且慈 善委员会有权力要求慈善组织提交相关账目、报告等等，并对相关报告进行 审计。另外，慈善委员会可为一般性目的或特别目的，随时针对所有慈善组 织、某一慈善组织或某类慈善组织发起调查。

除慈善委员会之外，英国在 2006 年还专门设立了慈善特别法庭来负责 审理慈善委员会决议事项，并为慈善委员会与首席检察官提供咨询服务。此 后，在 2009 年的时候，英国将慈善特别法庭的职权移交给普通监管法官议 事厅。 而英国作为判例法国家，法院对慈善组织的监管与判例对于英国慈善监 管制度的完善也十分重要。

另外，首席检察官、税务局、地方政府等等也会对慈善组织进行监管。 比如税务局往往有权要求慈善组织提供相应的文件，并对其进行审查。这一 点在美国表现得更为明显，美国税务局的监管职能更强，而在英国一部分职 能被移交给了慈善委员会。

第二，媒体、公众监管。

英国作为慈善捐赠历史最为悠久的国家之一，居民等对慈善组织的监管 意识也比较高。不过要发挥好公众监管的作用，很重要的一点在于提高慈善 组织的信息透明度。目前英国已经逐步建立了较为完善的慈善组织账目、报 告、审计和公开制度。同时，慈善托管人应该向慈善委员会提交年度报告、账目副本以及审计 员或检查员报告副本等文件。而慈善委员会持有的年度报告等文件在存档期 内都是对公众公开的。

除了从慈善委员会手中获取资料之外，慈善法规定任何人在支付一定的 费用之后（慈善组织提供副本的必要支出）都可以要求某一慈善组织的慈善 受托人以书面的形式向其提供该慈善组织的最新会计账目的副本。且慈善组 织在公众提出要求之后的两个月里，必须要提供相应的材料。

另外，为了避免慈善组织拒不履行信息披露责任，慈善法规定慈善组织 等在没有正当理由持续不执行规定的时候，会面临审判，并承担罚款。 这种完善的信息披露制度，极大的提高了英国慈善组织的信息透明度， 也使得公众能够有效的对慈善组织进行监管。（报告来源：未来智库）

3.国内慈善事业的下一步

总的来说，我国慈善组织规模不断扩大，慈善相关法律法规制度不断完 善，慈善公益事业在第三次分配事业中发挥着越来越重要的作用。而在借鉴 海外慈善事业发展之后，国内的慈善事业可以在这几方面进行进一步的完善，

第一，完善慈善捐赠税收优惠政策，推动慈善公益事业发展。

一来提高 扣除限额比例，比如将个人捐赠的扣除限额从目前的 30%提高到 50%，将企 业的抵扣比例也做一个提高。二来，目前个人捐赠在分类所得中扣除的，扣 除限额为当月分类所得应纳税所得额的百分之三十，可以将期限从当月变为 当年。三来可以参考企业延期抵扣的方式，对于个人捐赠特别是大额捐赠也 允许延期抵扣。四来简化税收抵免流程，目前个人税收抵免需要获得捐赠票 据，后续可以继续推广捐赠票据电子化，在个人通过认定平台捐赠的同时就 能够获得电子票据，这既能节约票据快递的成本也会使得抵扣更为便捷。五 来建立完善的非货币捐赠评估机制，鼓励社会公众进行实物捐赠。

第二，完善国内慈善公益事业在信息披露制度领域的建设，提高信息透 明度。

一来可以借助互联网等工具，提高公益慈善组织的透明度。比如可以结 合大数据等现代信息技术，建立起实时更新的捐赠物款信息系统，从而使得 社会公众能够有效的跟踪捐款资金的去向与使用情况。二来鼓励慈善公益组织做好官网的建设，让社会公众能够通过慈善组织 官网有效的了解相关信息。具体可以参考目前做的比较好的一些基金会的官 网，通过提供搜索功能、将信息公开栏目等放在显目位置等，避免出现信息 查询难、仅有栏目没有内容等问题。三来完善慈善组织信息公开制度建设，比如要求基金会等慈善组织公开 近几年的财务报表等基础数据，可以参考英国的做法，规定慈善组织按照某 一固定格式、内容进行信息披露。

第三，完善监管制度建设。一来可以加强慈善组织内部监督制度建设， 比如除了基金会外，要求其他慈善组织也建立专门的监管机构（比如监事会）。同时，要求基金会等明确监事会的职权，比如监事有权查询或者委托专业机 构对慈善组织的财务数据等进行查阅和审计。