住房贷款利息抵税政策的利弊

1.美国、英国、日本的经验

美国、英国、日本三个国家都对居民住房贷款实施过优惠措施，包括贷款利息减免（MID）等政策。政策的目标大体包括：（1）提高住房自有率；（2）降低居民还贷压力，提高居民消费能力。

美国实行住房抵押贷款利息与税收抵免并行的政策。 1913年联邦政府设立个人所得税时就实行住房抵押贷款利息抵扣政策，1944年引入标准抵扣。1986年，为提高住房自有率，联邦政府税收制度改革保留了个人贷款利息抵个税。从1997年起，有房户被允许每年从其应纳税收入中减去用于第一套和第二套住房的价值不超过100万美元的抵押贷款利息。美国实行标准退税抵扣和列举抵扣两种抵扣方式，标准抵扣是设定一个固定额度，列举抵扣是计算一系列抵扣项目总额，只有当家庭可列举的抵扣一般折扣总额超过标准抵扣额度时才能享受住房贷款利息抵税的优惠（李欣点等，2017）。引入标准抵扣的原因是，低收入家庭的列举抵扣额度低于高收入家庭，造成不公平。

美国房贷地税的限制条件是：（1）家庭必须选择列举抵扣；（2）贷款必须用于家庭的主要或第二居所，一套用于居住，另一套作为家庭办公或短期出租（李华等，2017）；（3）按揭贷款不超过100万美元。（4）贷款用于购买、建设或永久性修缮住房。

美国对低收入群体实行住房抵押贷款税收抵免政策。纳税人凭借“抵押贷款抵免证”，按照被鉴定的债务数额和一定的抵免率进行抵免。税收抵购房免与利息抵个税的差别在于， 住房抵押贷款利息不参与个人所得税税基计算 ，与不同群体边际税率无关。

美国的住房抵押贷款利息税收抵扣为：（1）住房抵押贷款不超过被鉴定的债务数额的，住房抵押贷款利息抵免额=住房抵押贷款利息抵免率；（2）住房抵押贷款数额超过被鉴定债务数额的，住房抵押贷款利息抵免额=被鉴定的债务数额住房抵押贷款数额住房抵押贷款利息抵免率；（3）如果抵免率超过20%，可以抵免额住房贷款利息不超过2000美元。（李华等，2017）

英国房贷利息抵税政策已经废除 。英国房贷利息税收减免起源于1803年制定的所得税制度和1925~1926年税费提出的特别措施，这一制度在1951年获得法律效力。1974年英国设定按揭利率税收减免上限，最大贷款额为2.5万英镑；1983年提高到3万英镑。20世纪60年代以后，随着住房价格和利率上升，住房购买者增加以及税收门槛和税率的改变，按揭利率税收减免制度的作用大幅上升。20世纪80年代，抵押利率税收减免额也极大地增加了，但申请免税的最高贷款金额上限仍然维持在1983年的3万英镑的水平。1988年英国政府取消了双重税收减免制度，并将税收减免上限与住房相联系。1993年英国财政大臣宣布将分阶段取消抵押利率税收减免制度，且该年税收减免率从20%下调至15%，并在其后每年下调5个百分点。1993年，保守党宣布逐渐取消这一制度，到2002年，这一制度被最终废除[1]。

日本实行住房贷款税收抵免制度 。日本的住宅贷款减税政策主要从以上两个角度进行考虑，一方面减轻首付款对首次购房者的压力，另一方面对其将来的所得进行税收减免，减轻税收负担以减轻返购房对消费的负面影响。

日本住房贷款税收抵免制度的本质是“通过住宅取得后对购房者所得税进行税收减免的一种鼓励购房需求的制度”。日本的住宅贷款减税政策于1972年的税制改革中首次出现，名为“住宅取得扣除制度（住宅取得控除制度）”，后大概每2年都会修订一次，从基本的减税方式来看大致可以分为以下6个阶段：

创立期定额扣除阶段（1972-1977年），使用对象仅限部分购入新建住宅，不管是否有贷款，仅从建筑面积角度考虑进行减税，同时减税额度较小，制度创立初期每年最高扣除2万日元，扣除期限为3年，合计6万日元。

考虑住宅贷款后的减税政策时期（1978-1985年），开始考虑住宅贷款的减税政策与根据建筑面政策积扣除的方式并存，1返税981年后定额扣除缩减，1983年全面废除，此后所有减税政策均根据 贷款余额 来确定。废购房除理由，一是原来的税制下大额房产取得者的受益度更高；二手税务执行层面很难确定扣除对象的详细建筑面积。由于二手房存量的增加，1981年税法修订将减税对象从新房扩大至部分二手房的购入。

促进购房的减税政策时期（1986-1993年），这一时期的住宅贷款减税政策主要是为了促进居民购房，减税标准从“每年的偿还额”变为“每年年末的贷款余额”，扣除期限从入住后3年至5年，延长至6年。

扩大减税规模时期（1993-1998年），改变减税计算方式使入住第1、2年的减税额度更多，随着时间的增加扣减额度递减。

延长扣除年限、增加减税额度时期（1999-2003年），这一时期是日本住宅取得鼓励税收政策中所得税减免力度最大的时期。1999年至2001年6月30日，住宅贷款减税政策的扣除期限延长至入住后15年间，每年抵扣额为第1到6年年间最高50万日元，第7到11年年间最高37.5万日元，第12到15年最高25万日元，随着入住时间的增加减税额逐渐减少，15年间最高抵扣额度达到587.5万日元。2001年7月1日至2003年6月30日，住宅贷款减税政策的扣除期限缩短为10年，年扣除最高限额统一变为50万日元，10年间最高抵扣额度为500万日元。

2.政策的有效性及存在的问题

一些研究指出，住房贷款利息抵税政策能够在一定程度上提升住房自有率，主要原因是住房贷款利息抵税政策实降低了购房的成本，激励家庭承担更高的贷款，购买更大、更贵的住房，促使一些可租可购的群体转向购房。如美国1949年至1974年住房自有化率提高了约4个百分点。从1971到2000年，英国抵押贷款利息税收减免额从1970年298百万房产英镑增加到1990年7700百万英镑，增加了24.8倍（HousingFinance Review），英国住房自有率从51%上升到70.6%（英国统计局）。抵押贷款利息税退税收减免对促进自有住房的发展起到了重要作用。

但也一些实证研究指出，住房贷返款利息抵税政策对住房自有率的提升效果十分有限。如Hilber和Turner发现，住房贷款利息抵税仅在土地供给弹性较高的地区，对高收入家庭的住房自有率有微弱的促进作用，在土地供给弹性较低的城市中反而会降低自有化率。

尽管住房贷款利息抵税政策对提高住房自有的效果存在争议，但其存在的问题是显而易见的：

住房贷款利息抵税政策造成不公平

个税的一项重要功能是调节社会贫富差距，税收公税费平性原则要求垂直平等，税收负担应与纳税人支付能力成正比。然而，住房贷款利息抵税是一项负向税收，主要表现在：怎么

（1）税收减免数额随收入的增加而增加，高收入人群获得的收益更高。部分中等收入群可能因为可抵扣费用总和低于免税标准，无法享受到房贷利息抵税的政策。美国数据显示，年收入超过20万美元的纳税人获得的退平均减免额为4871美元，年收入5万-7.5万美元的纳税人获得1009美元，而年收入2万-3万美元的纳税人获得减免额仅为436美元。1990年，英国收入在40千英镑以上的人群获得的贷款利息税收减免额为1400英镑，而相比之下，收入仅为5千英镑的人群仅减免了550英镑。税收减免政策偏向高收入人群的效果显而退易见。（表2）

（2）从数量上看，少数高收入群体获得更多的税收减免，而多数中低收入者获得较少的减免。2007年财年，美国年收入不低于10万美元的纳税人占比仅为16%，但获得的利息税收减免数额超过总额的73%；年收入在3万-5万的纳税人占比17.5%，但获得的房贷利息减免数额仅占3.6%。

（3）从地域差别看，经济越发达、富人越聚集、房贷使用越多的城市会得到更多比例的税收减免优惠，而那些经济增长缓慢、房贷使用越低的城市越难享受到房贷利息抵税的优惠，此举又会加剧区域的财富分配差异。如英国伦敦等房价越高的地区，贷款额越多，利息税收减免的额度远远超过其他几个地区（表3）。受此影响，高物价地区的高收入人群总住房成本要比低物价地区的低收入人群低[2]。

政策优惠的资本化抵消收入效应

在供给弹性不足的地区，税收政策的刺激会导致资本化，推高房价，使中低收入群体购房更难。Dreier，Glaeser等人认为，利息减免可能导致房价被人为抬高，由于自有房户和卖房者将税收优惠的价值计入了住房价格（Dreier,2001;Glaeser,2009）。Bajaj等认为，对自有房户实施税收优惠政策，相当于联邦政府间接鼓励住房投资活动，促使人们更频繁地出售住房以获取收益。(Bajaj&Leonhardt,2008;Shan,2008)。从数据上看，英国1975年抵押贷款利息税收减免额增长2.37倍的同时，房价也上涨了4.13倍。

住房贷款利息抵税政策增加政府财政负担

住房抵押贷款利息抵税政策对政府财政而言是个“无底洞”。抵押贷款利息税收减免政策会导致房价增长，房价上涨又进一步 激发居民抵押贷款需求，这就需要财政投入更多的税收补贴。美国2015年住房贷款利息抵税 政策造成的税式支出达到588亿美元，占财政收入的1.8%。英国1990年抵押贷款利息税收减免额一般达到77亿英镑，相当于1990年英国中央政府加地方政府公共部门资本支出（155亿英镑）的一半。住房抵押贷款利息抵税政策带来的财政压力最终使英国政府取消这一制度。

3.综合评价及启示

住房贷款利息抵税政策本质上是一种税收刺激政策 。尽管不同收入群体对住房贷款利息抵税政策的敏感程度不同，但市场都会形成积极的回应，差别在于，收入分配越悬殊的市场反应会越明显。

住房贷款利息抵税政策不符合税收公平性原则 。由于不同收入群体对贷款的使用不同，按比例或按固定标准进行税收减免都难以避免贷款越多、优惠越大的悖论。这种需求刺激政策很难实现帮助中低收入群体降低生活成本的作用，反而会让高收入群体获益。

住房贷款利息抵税有效性与住房供给弹性有关 。当住房供给弹性极低，住房贷款利息抵税政策会导致房价上涨；当住房供给弹性具有完全弹性，住房贷款利息抵税政策对住房价格没有长期影响。很不幸的是，我国大城市的住房供给弹性极低，住房怎么贷款利息抵税政策的收入效应会被房价上涨冲抵。

提高限额避免补贴错位 。如果不对抵税主体进行限定，就会导致税收“补贴”高收入群体的错位。美国尽管设定了抵押贷款额度不超过100万美元的上限，但实际上几乎所有的抵押贷款额度都没有超过100万美元的上限，也就导致这一上限事实上形同虚设。为此，学者建议将上限下调到30万美元（Gyourko，Glaeser），相当于将高收入人群排除在补贴之外。

税前扣除不如直接抵税 。一般个人所得税都实行累进税率，高收入群体的边际税率更高，将住房贷款利息进行税前扣除，会导致高收入者获得的优惠更高，中低收入家庭无法或很少获益。房贷直接抵税，可以让每个家庭都能最大限度使用抵免额度。因此，针对房贷利息抵税制度带来的扭曲，部分专家建议美国将个税抵扣改为授予抵税额（李欣点等，2017）。美国目前也对低收入群体实行房贷直接抵免。日本没有房贷利息抵税制度，而是实行住房贷款直接抵免。

我国政策实施的必要性和关键点

根据国外的经验和教训，我国要通过税收手段，实现真正的中等收入家庭降低利息支出成本，同时避免“补贴”高收入群体，助涨房价，住房贷款利息抵税并不是理想的办法。如果要实施，需要附加限制。

1.不能以短期房返税地产市场的冷热制定税收政策

我国酝酿房贷抵利息个税政策主要是在2013年至2015年左右，当时房地产市场处于去库存的阶段，房地产按揭贷款利息抵税可能对去库存有一定的帮助。但今天房地产市场已经处于较热甚至部分城市过热的阶段，此时再出台房贷地税政策，无疑会刺激市场需求，将过去的调控效果毁于一旦。作为一项长期的财政制度，不能以短期房地产市场的冷热作为目标。因此， 我们不建议将房贷利息抵税政策纳入个税改革之中。

2.交易税可能是更好的替代方式

如果要降低购房还贷成本，所得税减税并不是“好”的措施。所得税的作用应当是调节个人收入差距，使用所得税对市场行为进行干预会产生明显的扭曲，不利于市场供需的自我调节。发达国家通过所得税减免购房鼓励政策都在逐步缩小。如果要降低中低收入群体的购房成本，可以通过对首次购房进行交易税减免等方式进行替代。持有环节的税收也能起到调节贫富差距的作用，其产生的副作用也小于所得税。

3.要严格限定抵税的条件

如果要实施房贷利息抵税政策，参照国际经验，必须要对受益对象进行严格限制，防止补贴错位：（1）购房贷款必须用来居住，可放宽至用来出租给他人住房产，不得为投资投机性购房提供利息抵税支持；（2）要对购房者进行筛选，设定收入限制，比如房贷总额不超过某个标准；（3）应家庭为单位计税，不能重复减免。

应大力实施住房租金抵扣

目前，全国大城市中租金支出占比已经达到收入的30%左右，在租金日益上涨的条件下，租金支出是刚毕业的大学生、城市流动人口和低收入人群最大的日常支出，影响了人口的流动和居住条件的改善，也是群租房问题屡禁不止的原因所在。国外发达国家对城市低收入群体实施租金补贴的措施，对收入与租金的差额进行补贴。我国租金补贴的覆盖范围和力度极为有限，有必要通过税收减免方式，降低新市民的租赁成本。 租金抵税的好处是：

（1） 不会扭曲市场 ：由于租金抵税只是相当于给租房人一定额度的补贴，租房人还需要承担大部分的租赁成本，不大可能因为抵税而租更大、更好的房子，不大可能推高需求；租金抵税与租房供给端没有关系，不会增加房东的成本。因此，租金抵税不会推高租金水平。

（2） 保障低收入群体的租住需求 ：租金抵税只针对真实的租赁群体，不会转移到高收入群体，因此，不会存在高收入者获得更多收益的矛盾。

（3） 降低贫困集中的风险 ：租金抵税政策不会限定租房者的区域选择，只会对租房者产生正的收入效应，让其具有更多的市场选择空间。

（4） 有利于建立租购并举的住房制度 ：租金抵税需要有租赁行为的凭证，租房者为获得退税会主动进行租赁登记备案，有助于稳定租期。

一种可行的办法是，租房者凭租赁备案登记材料、租赁合同、租金支出等记录向税务部门提出税收返还申请，税务部门根据租金水平设定返税标准和上限，给予相应的退税。

注：

[1]、[2]资料来源：《英国住房政策》

参考文献：

[1]李欣点，刘洪玉，朱恩伟.美国住房抵押贷款利息抵税政策及其经验借鉴.建筑经济，2017政策.10

[2]Alex F.Schwartz.美国住房政策.中国社会科学出版社.2012

[3]戴维莫林斯,艾伦穆里.英国住房政策. 中国建筑工业出版社.2012

[4]佐藤和男,大柿晏己,高头秀雄.战后住宅税制史概要（第2回）[J].土地综合研究.2009(3).

[5]佐藤和男,大柿晏己,高头秀雄.战后住宅税制史概要（第3回）[J].土地综合研究.2010(4).

[6]李华,袁帅.个人所得税房贷利息扣除的国际实践与思考.税务研究.2017.3