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序言

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在国家层面明确提出了转变城市发展方式，实施城市更新行动。自2020年至今，全国多个省市结合本省市实际发布了关于落实城市更新政策的条例、管理办法或指导意见。作为城市更新政策中不可或缺的一环，土地供应无疑是业界关注的焦点。除去市场上常见的“招拍挂”[1]形式，协议出让在各省市的城市更新政策中也频繁出现。本文将结合现行法规中有关协议出让供地方式的规定，对各省市城市更新政策中的协议出让相关条款进行梳理总结。

一、现行法规政策中关于协议出让的规定

（一）国有土地使用权协议出让

协议出让是法定的土地供应方式之一。 2006年《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.1条规定了协议出让国有土地使用权的内涵，即“市、县国土资源管理部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。”从适用范围上看，根据《民法典》第三百四十七条第二款的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。根据上述条文，当前国内法律法规在协议出让这一供地方式上设置了较为严格的限制，协议出让仅在须依法适用“招拍挂”形式进行土地出让的部分经营性用地之外有一定的适用空间，一般而言，对于仅有一名意向用地者且土地为非经营性用地的情形，才有适用协议出让方式的可能性。

具体而言，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条规定了协议出让国有土地使用权的范围，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，方可采取协议方式，主要包括以下情况：

（1） 供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

（2） 原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（3） 划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（4） 出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

（5） 法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

（二）集体土地使用权协议出让

我国土地归国家所有和农民集体所有。除国有土地使用权适用协议出让之外，对于集体经营性建设用地使用权， 2021年7月2日发布的《土地管理法实施条例》第四十一条进一步明确了集体经营性建设用地的入市交易规则，并规定“土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案”，由此集体经营性建设用地可以适用协议出让方式供地也具有了明确的法规依据。

二、城市更新政策中关于协议出让的规定

（一）各省市城市更新政策中有关协议出让的规定

自十四五规划发布后，各省市城市更新政策的发布颇为密集，纵览2020年至今各省市出台的城市更新政策，笔者对2020年至今部分省市出台的城市更新政策中关于协议出让土地供应方式的规定进行了如下梳理：

序号	省市	相关条款
1	广州	《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第二十九条：市、区人民政府组织实施的城市更新项目涉及土地供应的，应当公开出让，但符合规定可以划拨或者协议方式出让的除外。旧厂房用地改为商品住宅的，应当由政府组织实施。 区人民政府组织实施城市更新项目征收、补偿工作，可以在确定开发建设条件前提下，将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体，并在达到供地条件后办理协议出让，由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同，根据城市更新项目需要，一次或者分期供应土地。 除本条第一款规定的情形外，城市更新项目涉及以下用地的，可以划拨或者协议出让给符合条件的实施主体： （一）“三旧”用地、“三地”和其他用地，以及与上述用地置换后纳入省“三旧”改造地块数据库的用地。其他用地只能用于复建安置和公共服务设施、市政基础设施建设。 （二）经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地。
2	成都	《成都市城市有机更新实施办法》第十八条：城市有机更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式依法办理不动产登记。 第二十二条：城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补偿后，移交土地使用权人实施开发建设。
3	北京	《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》：依据街区控规集约利用土地资源，可适当利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域经营性和非经营性配套设施，其中经营性配套设施用地通过协议出让方式供应，增加的配套设施由区政府统筹安排使用，不得改变使用用途。 《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》： 2.供地方式。涉及改建、扩建或改变规划使用性质的更新项目，可按新的规划批准文件办理用地手续。其中，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；不符合《划拨用地目录》的，可以协议方式办理用地手续，也可结合市场主体意愿，依法采取租赁、先租后让、租让结合、作价出资（入股）等方式办理用地手续，但法律法规以及国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同等明确应当收回土地使用权重新出让的除外。 5.土地年租制。根据市场主体意愿，采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。 《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》： 4.供地方式。更新项目可按新的规划批准文件办理用地手续。其中，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；不符合《划拨用地目录》的，可以协议方式办理用地手续，也可结合市场主体意愿，依法采取租赁、先租后让、租让结合、作价出资（入股）等方式办理用地手续，但法律、法规以及国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同等明确应当收回土地使用权重新出让的除外。 6.土地年租制。根据市场主体意愿，采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。 《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》： 1.更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位的，以划拨方式办理用地手续。经营性设施以协议或其他有偿使用方式办理用地手续。 2.在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。 4.更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。
4	西安	《西安市城市更新办法（草案征求意见稿）》第二十条：城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式依法办理不动产登记。
5	云南	《云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见》：加大城市更新项目用地保障，符合公共利益需要的，可按程序调整用地性质和用途；符合城镇低效用地再开发标准的，可执行相关用地激励政策，以划拨、招拍挂或协议出让等方式予以保障。
6	深圳	《深圳经济特区城市更新条例》第四十四条：（拆除重建类城市更新）不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同。项目拆除范围内的原土地使用权自动终止，出让后的土地使用权期限重新起算。
7	广东	《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第二条：本办法所称“三旧”改造，是指对纳入省“三旧”改造地块数据库的“三旧”用地进行再开发、复垦修复或者综合整治的活动。 边角地、夹心地、插花地（以下统称“三地”）和其他用地，经批准后可以纳入“三旧”改造项目进行整体利用。 第二十二条第一款：“三旧”用地、“三地”和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体。土地使用年限可以按照改造后的土地用途重新确定。纳入“三旧”改造项目进行整体利用的其他用地，改造后只能用于复建安置和公共设施建设。
8	福州	《福州市进一步推进“城市更新 ”的支持措施》：宗地所在地区域的搬迁补偿完成并形成“净地”后，具备划拨条件的，由自然资源和规划部门履行相关流程后，将相应的土地使用权划拨给实施业主；具备协议出让条件的，由自然资源和规划部门履行相关流程后，将相应的土地使用权协议出让给实施业主；需通过政府公共资源交易平台公开出让的，由自然资源和规划部门编制土地公开出让方案，明确拟供宗地的出让条件。
9	青岛	《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》： 符合协议出让条件的，土地可以依法采取协议补地价方式办理相关手续，土地使用年限按法定最高年限重新计算。 城中村集体经济组织改造：再开发项目涉及城中村集体建设用地（含“农转非”国有土地）的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，依法征收（补偿）后，可由农村集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发，土地可以依法采取协议方式办理相关手续，也可由政府统一按规定供应。城中村在保留集体土地所有权性质不变的前提下实施再开发的，届时按照国家关于集体经营性建设用地入市的有关规定办理。
10	长沙	《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》：城市更新片区范围内的边角地、夹心地、插花地等无法单独规划或难以单独开发的零星经营性用地，完善相关手续后，采用协议出让方式供地；国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，符合协议出让相关规定的，采取协议出让方式供地，协议方式供地的土地价款可根据相关法律规定，经评估程序按不低于宗地所在区域最低价标准收取。
11	无锡	《关于加快推进城市更新的实施意见（试行）》：城市更新项目涉及的安置房用地，纳入保障性安居工程用地，并列入年度土地供应计划，予以优先安排。城市更新项目用地符合协议出让规定的，可按照协议出让方式供地；不符合协议出让规定的，按照相关规定执行；列入历史保护建筑、近现代保护建筑名录或有文物保护要求的，可以通过设置特定出让条件或带设计方案出让的方式供地。
12	徐州	《徐州市城市更新改造指导意见（试行）》：（一）盘活利用低效用地。利用老厂区老厂房，发展文化创意、工业旅游、科研、养老等产业的，可适用按原用途和土地权利类型使用土地的5年过渡期政策。5年过渡期满，根据企业发展业态和控制性详细规划，可依申请按协议出让完善用地手续。 （二）优化利用城市边角地。改建完善或拆除重建类的更新项目，相邻地块可在相关利益人协商一致前提下，进行地块的合并、拆分、置换。经营性用地更新地块与周边“边角地”“夹心地”“插花地”等无法单独使用土地（累计面积不超过更新项目总面积的10%，且单宗地块面积不超过3亩）合并的，经市政府批准，并按照市政府批准的项目规划设计方案，核算增加的建设规模补缴土地出让金后，可采用协议出让方式完善供地手续。
13	珠海	《珠海经济特区城市更新管理办法》第五十三条：拆建类城市更新项目在改造方案批准3个月后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认城市更新项目实施主体，已签订搬迁安置补偿协议的不动产产权比例不低于百分之九十五的，可以向项目所在地的区政府申请调解，区政府也可以召集有关当事人进行调解；符合国有土地上房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施征收。征收后可协议出让予经公开方式确定的实施主体。
14	重庆	《重庆市城市更新管理办法》第二十六条：城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。 第二十八条：城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地，可与周边用地整合实施，重点用于完善片区公共服务设施，并以划拨方式办理供地手续；涉及经营性用途的以协议出让方式办理供地手续。 第二十九条：城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式实施。
15	上海	《上海市城市更新条例》第四十一条：根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。 物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续。

（二）协议出让在城市更新中的应用

依据上述省市的规定可以看出，全国范围内已有十几个省市在发布的城市更新政策中提出了协议出让的供地方式，但就具体的政策规定而言仍有差异。笔者在此将其总结为以下几种类型：

1、现行法律框架下的协议出让

一项政策的出台须伴随着后续配套措施的落实，在十四五规划明确提出实施城市更新行动后，尽管各省市纷纷响应号召制定政策，但是协议出让这一本身有严格限制的土地供应方式应如何在城市更新行动中得以实践，又要做到与上位法不相抵触，与其相关的实施主体、适用条件等问题也接踵而至，成为摆在不少省市面前的一道难题。

就目前已有的城市更新政策来看，西安、云南、福州、无锡、上海等地在协议出让相关政策的制定上较为保守，或是点到即止地以协议搬迁进行不动产登记作为土地使用权、房屋所有权变动的方式，或是明确了在符合法定条件下可以办理协议出让，物业权利人也可以协议将房地产权益转让给其他主体以办理存量补地价和不动产权登记，相比其他省市而言属于较为笼统的规定。

此外，如北京市颁布的《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》中也规定了更新项目中不符合《划拨用地目录》的，可以协议方式办理用地手续，以及租赁期满后可以协议方式办理用地手续两种情形；重庆市颁布的《重庆市城市更新管理办法》规定了城市更新项目可以采取协议出让方式办理供地手续；青岛市颁布的《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》规定了拆除重建类城市更新项目符合协议出让条件的，土地可以依法采取协议补地价方式办理相关手续，本质上也是协议出让。以上均是在现有法律框架下的协议出让规定，还需在后续政策落实上作进一步探索。

2、特定情形下经营性用地的协议出让

如前文所述，经营性用地一般而言须适用“招拍挂”等公开方式供地，但北京、重庆、徐州、长沙等城市在制定政策方面，在遵循经营性用地“招拍挂”出让的规定之外，允许某类特殊经营性用地采取协议出让，一定程度上突破了“招拍挂”等方式的限制。

例如，北京市出台政策文件，对于用途为配套设施的经营性建设用地，允许以协议方式出让。《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》中规定了“依据街区控规集约利用土地资源，可适当利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域经营性和非经营性配套设施，其中经营性配套设施用地通过协议出让方式供应”，就北京的危旧楼房改建提出了经营性配套设施用地可适用协议出让方式的思路，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》也肯定了经营性设施以协议方式办理用地手续的做法。

此外，在重庆、徐州、长沙等地，相关文件规定允许某些“边角地”等不具备单独建设条件的经营性用地以协议方式出让。《重庆市城市更新管理办法》规定，城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地中涉及经营性用途的，以协议出让方式办理供地手续。《徐州市城市更新改造指导意见（试行）》规定了经营性用地更新地块与周边“边角地”“夹心地”“插花地”等无法单独使用土地（累计面积不超过更新项目总面积的10%，且单宗地块面积不超过3亩）合并的，经市政府批准并补缴土地出让金后，可采用协议出让方式完善供地手续。长沙市颁布的《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》规定了城市更新片区范围内的边角地、夹心地、插花地等零星经营性用地，在完善相关手续后采用协议出让方式供地，以及国有（全资） 公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，可在符合协议出让规定的前提下采取协议出让方式供地。

3、珠三角城市更新的协议出让

珠三角作为国内城市更新政策落实的先行地，在城市更新政策制定和具体实践上有更成熟的经验，在以协议出让方式供地方面出台了更多的政策支持文件，在实践方面也有文冲城中村改造项目、东城区牛山钟屋围旧村项目等项目[2]采用协议出让的典型案例。广东省国土厅在2018年即颁布了《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，规定了涉及“三旧”改造的供地，除了政府收购储备后再次供地的，其余供地可以协议方式出让；今年1月广东省政府发布了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，对“三旧”用地和边角地、夹心地、插花地以及其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，再一次肯定了适用协议出让的供地方式。

就此次的珠三角城市更新政策来看，协议出让供地方式在珠三角城市更新中的应用也延续了该区域既往相关政策，对比全国其他地方，显现出对上位法“招拍挂出让经营性建设用地”这一原则更为大胆的突破。广州的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》一方面重申城市更新项目符合规定可以协议方式出让，且对于“三旧”用地、“三地”和其他用地，与上述用地置换后纳入省“三旧”改造地块数据库的用地以及经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地，可以通过划拨或协议出让；另一方面规定了城市更新项目征收、补偿工作可以采用公开方式确定实施主体并协议出让的方式。深圳的《深圳经济特区城市更新条例》对于拆除重建类的城市更新项目，须由实施主体先向政府无偿移交公共用地再通过协议方式拿地，但对于实施主体如何确定并没有明确；珠海的《珠海经济特区城市更新管理办法》则明确了在拆建类城市更新项目中，通过公开方式选定实施主体并办理协议出让的模式。

4、租赁期满以及过渡期满后的协议出让

北京、徐州等地规定了城市更新项目先租后让以及过渡期满后的协议出让安排。即，对于城市更新项目采用土地租赁方式办理用地手续的，租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。此外，针对利用老旧厂房发展国家鼓励和支持的新产业的城市更新项目，在满足一定条件下，允许临时变更建筑使用功能，用地主体可以在5年的过渡期内按照原土地用途和权利类型使用土地。5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。笔者理解，过渡期满后的协议出让政策及实践同样也可能对经营性用地“招拍挂”出让制度造成一定冲击，但目前政策对于期满后的新用途、新权利类型尚无进一步的政策依据。

结语

总体而言，目前国内省市出台的城市更新政策，在土地供应方面提出了划拨、出让、出资入股、出租等多种灵活的方式，而协议出让方式在城市更新经营性用地出让中的应用场景和范围有可能进一步扩展。我们相信，灵活的供地方式将有利于市场主体参与城市更新进程，提高市场主体参与城市更新的积极性和推动城市更新的快速发展。但如何解决经营性用地协议出让与上位法确定的“招拍挂”制度的冲突、协议出让在城市更新项目中具体的程序操作、实施方式上仍留有空白，市场主体如何获取项目用地等需要相关部门出台具体的实施细则予以指导。值得注意的是，部分城市已经做出了探索，例如，广州市规定将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体，并在达到供地条件后办理协议出让。成都市的城市更新政策在规定城市有机更新可以采用协议搬迁办理不动产登记基础上，进一步规定了可采取公开方式确定项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条件，在搬迁补偿工作后移交土地使用权人实施开发建设。两者类似，通过“两标并一标”的方式、在一定程度上加快搬迁补偿工作的推进和土地权利主体的移转。我们期待各省市在城市更新政策制定和具体落实上的下一步行动，通过政府、市场主体的共同努力，为各省市城市更新项目的开展提供更为清晰的指引。

[注]

[1] “招”、“拍”、“挂”：指经营性土地出让的三种方式，即招标、拍卖与挂牌。

[2] 参见广东省自然资源厅《广东省“三旧”改造典型案例汇编》。

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协议出让在城市更新中的应用