文 | 于文轩

煤炭产业及其法制现状

从能源消费结构看，我国煤炭消费总量大。相较而言，天然气、水电、核电、风电等占能源消费总量的比重较低。煤电、工业用煤是我国煤炭消费的主要碳排放源，社会散烧煤也是煤炭消费中不可忽视的一部分。在此情形下，以煤炭为主的能源消费结构，是我国煤炭行业碳达峰必须面对的一个基本现实。

目前，冶金、建材、化工三大行业煤耗量约占全国煤炭消费总量的30%，减碳潜力较大。同时，煤制燃料、煤制烯烃等煤化工技术较为成熟，基本形成了完整的产业链，已具备建立大型现代煤炭深加工市场的条件，煤化工领域可成为煤炭转型的重要方向。

在法制建设方面，我国近些年来基于政策和立法，加快推进产业升级和能源结构优化，促进清洁能源发展和能效提高。国务院出台的相关政策包括《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》《关于加强煤炭行业管理有关问题的意见》等，国家发展改革委出台的政策包括《煤炭产业政策》等，相关立法主要包括《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》《节约能源法》《循环经济促进法》等法律，以及《碳排放权交易管理办法》《能源效率标识管理办法》《清洁发展机制项目运行管理办法》等下位阶立法。在此基础上，我国在煤炭产业及相关领域初步建立了推进产业升级和能源结构优化的制度、措施体系，主要包括煤炭规划制度，节能标准制度，高耗能产品、设备和生产工艺淘汰制度，财政和税收补贴制度，碳排放强度控制制度，碳排放权交易制度等。

实现煤炭行业碳达峰面临的挑战

我国实现煤炭行业碳达峰面临的挑战主要体现在降低煤炭消耗、煤炭产业转型和产业链优化升级等方面。

在降低煤炭消耗方面，目前法律制度内容和协同机制有待健全。各地根据情况制定不同的煤炭消费总量控制目标，具体目标存在差异，形成事实上的区域间不平衡。在煤炭消耗强度控制方面，我国以《节约能源法》为中心，建立了一系列能效提高的法律制度，包括煤炭规划、标识与认证、节能标准、过程控制等规制型能效推进法律机制，以及价格调控、税收优惠、财政补贴、合同能源管理、用能权和碳排放权交易等激励型能效推进法律机制。但是，这两类法律措施在推进煤炭行业碳达峰方面的协同机制尚不完善，实施效果不尽如人意。

在促进产业转型方面，产能过剩问题较为突出。2002年起，我国经济进入高速发展时期。为缓解供能紧张，国家采取扶持政策，降低进入行业的标准，煤炭企业大量增加。2012年之后，由于经济发展由高速增长转向高质量增长，煤炭产业需求降低，产能过剩问题日渐突出。现有法律机制在进一步引导和推进煤炭初级利用产业向煤炭深加工转型方面，亟待提供更为有效的支持。

在推动产业链优化升级方面，动力略显不足。受制于制造业“强制造”“弱管理”“弱研发”的现实，目前资源能源要素利用率较低。一些高耗能、高污染企业仍是地方经济增长的主要支柱，产业结构优化的积极性不高，进而对产业链的升级优化产生影响。

推进煤炭行业碳达峰的法制路径方案

推进煤炭行业碳达峰，主要可从降低煤炭消耗、提高能效、推动煤炭产业转型、促进煤炭产业链优化升级等方面入手，健全法律制度和措施，为实现行业碳达峰提供法制基础。

降低煤炭消耗，进一步完善煤炭消耗总量和强度控制措施。可基于法律和政策手段，根据碳达峰的目标和经济发展情况，完善煤炭消耗总量控制制度，将煤炭消耗总量落实到碳达峰的具体行动计划和目标安排之中。健全碳排放权交易制度和用能权交易制度，根据各地区发展现状和行业特点，制定具有可操作性的碳排放权、用能权交易实施规则。在煤炭消耗强度控制方面，应通过激励型措施与规制型措施的协同作用，提高煤炭利用效率。一方面，以价格调控方式，促进绿色电力发展，为低碳节能的煤炭利用方式、工艺研发以及产品推广提供优惠政策，构建“以奖代补”的财政补贴方式；另一方面，完善节能规划制度，及时更新能效标准，将地方节能减排的目标与碳达峰的行动计划相结合，进一步落实地方政府的节能减排责任。

促进煤炭产业链优化升级，优化产业布局，推动形成低能耗、低碳排放的产业体系。应强化高耗能工业节能减排，降低单位产品能耗，集中经济优势和技术优势，推动产业升级。同时，还应进一步发挥能源战略规划和宏观政策导向作用，将产业结构的转型纳入政府的考核评价体系中。唯有如此，方可保障煤炭产业优化升级，推动行业尽早碳达峰。