行政事业单位会计制度上墙版(关于印发政府会计制度行政事业单位会计科目和报表)

检查、稽察及审计中发现的常见问题

水利基本建设项目管理包括前期管理、计划管理、资金管理、建设管理、运行管理等。水利基本建设项目检查的类别涉及自查、专项检查，稽察、巡查、督查及审计等几种，检查的部门涉及国家审计署、发改委、财政部和水利部及各级相关部门，检查出现的问题，有的不规范、违反国家有关规定，部分涉及违法。

一、前期工作存在的主要问题

水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。病险水库除险加固前期工作主要包括大坝安全鉴定、水利部大坝安全管理中心安全鉴定核查、初步设计初审、初步设计复核、初步设计审批等环节。从这些年的实践来看，前期工作的深度和质量，仍然不能令人满意。存在的主要问题概括起来就是，投入太少、周期太短、深度不够、质量不高。原因是多方面的：有的地方把上项目、争取资金作为首要目标，对前期工作质量重视不够；有的地方、有的项目急于争取中央投资，抢时间、赶进度，前期工作周期太短，致使承担单位简化必要的环节；还有一个重要原因就是水库上级主管部门和水库管理单位，由于经费短缺，前期工作投入不到保证，让承担单位先垫支，致使许多应做的勘探等技术工作无法开展，有的项目设计方案不能充分优化，有的项目设计方案针对性不强。造成一是部分水库经过除险加固，病险问题仍没能彻底解决；二是仓促开工，再变更设计，造成浪费。存在问题表现在以下几个方面：

1、设计漏项

如某水库安全鉴定和水利部大坝管理中心场核查发现主坝左坝肩存在绕坝渗流，桩号0＋100处下游坝脚有坝基渗漏出逸点，渗水成流。设计院仅对坝基已有防渗设计，但在设计文件中对左坝肩绕坝渗流未作明确处理交代。还有某水库安全鉴定中指出溢洪道弧形工作门主梁强度、刚度、支臂在弯知作用平面内稳定行计算不满足要求。但设计单位在除险加固初步设计报告中未作详细设计，报上级原审批单位审批。致使工程仍存在不安全隐患。

2、勘察设计深度不够

如某水库土石方开挖、回填数量相差悬殊。土石方开挖初步设计仅列21866m3，施工合同中为122558 m3，实际完成182577.14 m3是初步设计量的835％。土石方回填：初步设计仅列17018 m3，施工合同中为124747 m3，实际完成143484.63 m3，是初步设计量的843％。

3、设计缺陷

如某水库设计单位在施工图设计中，未提出旋喷桩混凝土质量标准。不符合《水工混凝土施工规范》（SDJ207-82号）D第1.0.2条规定。

4、重大设计变更未审批

如某水库原初步设计仅列入二副坝永久征占地3.7亩，实际发生占地67亩。原初步设计三副坝防浪墙高1.0米，坝上游坡为干砌块石护坡，现改为草皮护坡。原初步设计防汛抢险公路位于水库西侧，三级公路标准，路面宽7米，施工图设计线路改为水库东侧，建9座小桥函，局部路段路面宽改为6米。原初步设计溢洪道堰前修建长25米浆砌石侧墙，其余段不衬砌。施工图设计取消浆砌石侧墙。

某水库主坝防渗墙设计方案变更未报送原审批部门审批，变更后能否达到除险加固要求未经相关部门论证。批复初步设计中主坝坝基和坝体防渗采用防渗墙方式，防渗墙长度720米，变更后施工图防渗墙长度为586.4米，比批复初步设计少133.6米。防渗墙厚度由0.6米调整为0.4米。溢洪道施工图设计比批复初步设计的长度缩短59.50米，初步设计中二副坝坝体防渗采用防渗墙方式，防渗墙长度335米，变更后施工图防渗墙长度为270.50米，变更后施工图防渗墙长度比批复初步设计少64.50米。

上述与国务院批转《国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发〔2000〕20号）“设计变更、子项目调整、建设标准调整、概算预算调整等，须按程序上报原审批单位审批”的规定不符。

二、建设管理存在的主要问题

1、项目法人组建不规范

主要表现在：一是个别水库由机构编制委员会同意成立水库除险加固工程建设管理处；二是项目法人组建不完善。法定代表人不是专职人员，法定代表人已更换但未正式行文；三是未明确技术负责人，技术负责人不具有高级专业技术职称；四是项目法人未制定规章制度；五是人员配备不满足要求。

不符合《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（水建管[2001]74号）规定。

2、招标投标制

（1）设计未招标；

（2）监理未招标。某水库除险加固工程建设管理处在未进行招标的情况下，与监理有限公司签订直接监理合同书；

（3）个别项目未招标。如某水库防汛车库及围墙工程等零星工程未进行招标；

（4）招标公告发布媒体不合规。招标公告在中国城市建设信息网发布，不符合《招标公告发布暂行办法》（2000年国家计委令第4号）第三条和《关于指定发布依法必须招标项目招标公告的媒体的通知》（国家计委计政策[2000]868号）的规定；

（5）招标文件编写不规范。招标文件缺少具体的技术条款，不符合《工程建设项目施工招标投标办法》（7部委令第30号）第二十四条的规定；

（6）邀请招标。如某水库未经批准，管理处自行对防汛调度中心楼工程进行邀请招标，邀请招标需经主管部门审批；

（7）违规招标。某土木工程有限责任公司工程资质为三级，不具备承揽中型水库项目的资格，但该公司以其他公司名义，投标水库除险加固工程，中标503.96万元的工程;某综合经营公司无工程资质，以其他景观绿化工程有限公司名义，投标除险加固工程水土保持工程标段，中标113.81万元。

（8）未提交招标投标情况的书面报告。如某水库监理、施工各标确定中标人后，建设单位均未向上级水行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。不符合水利部《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第14号）第五十三条的规定。

3、建设监理制

（1）现场监理机构、监理人员与投标文件不符。如某水库监理单位编制的投标书承诺，工程监理人员为8人，实际进场为3人，进场人员除总监理工程师外，其他人员均不是投标书中承诺人员，现场监理人员更换情况未经建设单位批准。

（2）专业配备不满足规定。如某水库监理单位配备监理人员的监理专业分别为水土保持生态建设和地质，实际负责除险加固工程溢流面、化学灌浆和坝上门槽等项目的施工监理。

（3）监理人员无证上岗。专项规划内稽察的5个水库有3个水库部分人员无证上岗

（4）未制定监理规划、监理细则、监理规章制度等；

（5）监理日志和月报编写不规范

监理部在编写监理月报时，未记录当月工程进度，施工中存在的主要问题以及办理工程价款结算等内容也未能详细反映。监理日志内容基本为工作日记内容，未按规范要求的监理日志内容填写，未能全面反映施工过程中各种资源到位、施工质量检验和工程进度情况以及施工中存在的问题等内容。部分监理日志的填写人栏内，没有填写人员签名。

（6）监理单位现场检测、抽检、平行检测不足。某水库迎水面护坡滤层无纺布应由该公司监理报验21万平方米，实际仅有2万平方米报验；某水库碎石应报验1.41万立方米，实际报验0.25万立方米，钢筋应报验770吨，实际报验仅92吨；

（7）监理工作不到位。如某施工单位将三副坝迎水坡碎石垫层改为卵石垫层，监理未履行职责予以确认。

以上不符合水利部《水利工程建设项目监理规范》（SL288—2003）6.7.5.1的有关规定。与《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）第二十三条：“监理单位根据所承担的监理任务向水利工程施工现场派出相应的监理机构，人员配备必须满足项目要求”、《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）第十五条“监理单位应当按照监理规范的要求，采取旁站、巡视、跟踪检测和平行检测等方式实施监理，发现问题应当及时纠正、报告”的规定不符。

4、转包、分包及施工单位存在问题

（1）设计分包给不具备相应资质单位；

（2）违规分包。主体工程分包，某水库坝体及上下游工程合同金额2631万元，该施工单位将溢洪道闸墩及堰体裂缝处理等17项主体工程和1项附属工程分包其他公司和个人，合同总金额为1072.6万元。分包金额占合同金额的40.77%；

某施工单位将某水库除险加固工程土建工程分包给没有水利工程施工资质的房地产开发有限公司，分包金额为1128万元；将卷扬机启闭机设备制造、旧设备改造分包给三门峡新华水工机械有限责任公司，分包金额为296万元；其中主体建筑工程占总包合同的65%；

上述做法，与《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）第三十二条“施工单位不得将其承接的水利建设项目的主体工程进行转包。对工程的分包，分包单位必须具备相应资质等级……”、《水利建设工程施工分包管理规定》第十六条“禁止将承包的工程进行转包”的规定不符。

（3）建设单位下属企业承揽工程

2008年底，国家审计署审计发现有2座水库管理单位下属无资质企业，承揽病险水库除险加固工程，其中1座水库结算工程款507.86万元；1座结算化学灌浆、右岸护岸工程365.86万元。

（4）实际到位人员与合同承诺不符

项目经理、技术负责人、财务负责人、质检员、安全员及到位设备与投标承诺不一致，部分人员无证上岗，上述人员变更未经建设单位或监理书面批准。

（5）原材料及中间产品质量检测不满足规定

如某施工单位未对主要原材料用于帷幕灌浆的700吨水泥进行自检。

三、计划下达与执行存在的主要问题

1、地方配套投资计划未分解落实

有关部门在下达投资计划时，未分解落实各级地方配套资金的具体数额，地方配套资金计划不落实。不符合国家计委《关于加强国债项目建设管理的通知》（计投资［2000］858号）第三条的有关规定。

2、未制订年度实施计划

项目法人未根据国家发改委、水利部下达的工程投资计划和初步设计批复的内容，编制年度实施计划，并报上级主管部门审批。不符合水利部《水利基础建设投资计划管理暂行办法》（水规计[2003]344号）第五十六条的规定。

3、项目法人未建立基建计划管理制度，未统计上报投资计划完成情况。不符合《水利基本建设投资计划管理暂行办法》（水规计[2003]344号）第六十三条的有关规定。

四、资金使用与管理存在的主要问题

1、开户银行不合规

某水库建管处未将工程建设资金在国有商业银行开户存储，而在“兴华城市信用社”开户存储，不符合财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》（财基字 [1999]457号）第三条的有关规定。

2、资金管理核算不规范

某工程地方配套资金由县会计核算中心进行核算，未建立专账，按行政事业单位会计制度在暂存款科目中进行核算，也未设立银行存款专户。不符合《水利基本建设资金管理办法》（财基字[1999]139号）第四条第二款的规定。

3、国债资金存款利息未按规定进行核算

某水库建管处对国债资金存款利息4万元，未冲减工程成本，作为其他收入入账。不符合《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）第十二条的规定。

4、滞留下达资金

某水库下达地方配套资金计划700万元，该市财政局仅将353.7万元拨付项目法人，滞留346.3万元，占下达资金的49.5％。以上不符合财政部《关于加强基础设施建设资金与监督的通知》（财基字[1999]50号）第二、三条的有关规定。

5、部分单项工程合同价和价款结算超概算

某水库临时房屋建筑工程概算42.5万元，与施工单位签订合同78.84万元，超概算36.34万元；临时工程概算47.62万元，与施工单位签订合同133.75万元，超概算86.13万元。

以上概算调整均未报主管部门审批，不符合水利部《水利基本建设投资计划管理暂行办法》（水规计[2003]344号）第三十条、第六十二条的有关规定。

6、用工程建设资金支付概算外项目

某水库支付概算外消力塘工程10.2万元；某水库用除险加固资金实施凉亭返修、停车场、坝坡美术字等概算外项目43.75万元；某水库列支广场等概算外景观工程70万元。

不符合财政部《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（财基字 [1998]619号）第五条的有关规定。

7、国债资金用于非主体工程

建设单位违规将中央补助资金用于非主体工程。某水库将中央补助资金86.71万元，用于现场办公、生活设施等非主体工程支出；某水库除险加固工程建设管理处，将中央补助资金225.98万元用于设计费、监理费、水土保持工程款、建设单位管理费、土地补偿款等非主体工程支出；某水库建设管理处将中央补助资金69.97万元，用于管理用房、景观工程、建设单位管理费等非主体工程；某水库在中央拨付的国债资金中用于支付非主体工程的资金为154.6万元，其中：发电厂房建筑工程97.8万元，原发电厂房电器拆除57.8万元，另外电气设备安装44万元，高压线路改造43万元，累计87万元。

上述做法与原国家计委《病险水库除险加固工程项目建设管理办法》（计投资〔2002〕683号）第十条：“中央补助投资全部用于大坝稳定、基础防渗、泄洪安全等主体工程建设，专户存储，专款专用”的规定不符。

8、预付工程款欠规范

某水库在施工单位未提供预付款保函的情况下，支付该单位预付工程款110.15万元。某水库与某有限公司未签订合同或协议的情况下支付预付款60万元。不符合财政部、水利部《水利建设资金管理办法》（财基字〔1999〕139号）第二十七条的规定。

9、使用大额现金

某水库20次使用大额现金（单笔大于1万元）支付购复印机、借款相关费用累计达61.7万元，占当时完成投资的17%。不符合《现金管理条例》（国务院令第12号）第五条的规定。

10、超标准建设房屋建筑等附属工程

2008年底，国家审计署审计发现3个项目超标准建设房屋建筑等附属工程。某水库除险加固项目，批复办公用房总建筑面积1200平方米。实际建设房屋2374平方米，超面积1174平方米。某水库调度控制中心楼、集中控制楼批复建筑面积合计2000平方米，投资168万元，实际建筑面积3031.71平方米，投资578.79万元。超面积1031.71平方米，超概算410.79万元。某水库原有管理用房建筑面积1300平方米,初步设计批复新建管理用房2100平方米，造价342万元，超标2500平方米。

11、财务管理制度不健全

建设单位未制定财务岗位责任制、内部控制制度及资金管理办法等制度。不符合《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）第六条的规定。

五、工程质量存在的主要问题

1、项目法人质量管理制度不完善

项目法人虽然制定了《质量（安全）管理制度》，但内容可操作性差，安全管理制度与工程本身结合不够，只是转抄《强制性条文》中的“安全”部分。不符合《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）第十七条（二）的有关规定。

2、未制定质量监督计划

质量监督机构没有制定质量监督计划。不符合水利部《水利工程质量监督管理规定》（水建[1997]339号）第二十二条的有关规定。

3、质量监督无文字资料

质量监督机构在监督检查中，未留存正规记录、工作进展及工作成果等资料。不符合水利部《水利工程质量监督管理规定》（水建[1997]339号）第二十三条的有关规定。

4、施工单位未制定质量管理规章制度

施工单位项目经理部未制定工程质量规章制度，不符合《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）第三十三条有关规定。

5、质量缺陷

（1）部分块石护坡存在质量缺陷。某水库块石护坡工程部分块石咬扣不紧，缝宽较大，存在空洞、垫塞不密现象。不符合《水利水电基本建设工程单元工程质量评定标准》（七）SL38—92第4.3-4条的规定。

（2）砼浇筑局部存在质量缺陷。某水库砼浇筑层和梁柱边角部位，存在砂浆铺设不充分和漏振现象，造成砼表石有麻石。不符合《水工砼施工规范》SDJ207-82第 4.5.5 条的规定。

（3）某水库梁柱结合部位浇筑分缝不合理，施工时间歇时间较长，致使梁砼在柱附近形成分缝痕迹，该部位是梁剪力最大处，对梁受力状况不利。不符合《水工混凝土施工规范》第4.5.8条的规定。

（4）某水库除险加固工程坝顶宽度由2.5米加宽到6米，审计组现场踏勘，发现坝顶实际宽度5.4米，未达到设计宽度。

（5）某水库除险加固工程坝顶沥青混凝土路面出现不均匀裂缝。

（6）某水库除险加固前副坝渗流量4.70～9.34L/s，除险加固工程竣工验收后渗流量5.12～9.14L/s，加固后渗流量未见明显减少，防渗处理工程未达到除险加固预期效果。

（7）某水库主坝坝体路面出现长25～30米、宽15～25毫米的裂缝；坝上防浪墙有7处竖向通缝并向库内微倾。

（8）某水库使用不合格石材4980.80立方米，护坡砌筑不合格工程量9898.30立方米，工程造价达74.27万元。

6、未编制在建工程度汛方案

部分水库管理处未编制年度在建工程度汛方案。已编制的度汛方案可操作性不强，不能结合工程实际，度汛方案未得到主管部门审批。不符合《关于切实做好病险水库除险加固工作的通知》(水建管[2004]68号)第七条的规定。