国地税合并迈出征管改革一大步

张德勇中国社会科学院财经战略研究院研究员

按照党中央、国务院关于国税地税征管体制改革的决策部署，省级和省级以下国地税机构实行合并。6月份，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌，标志着国地税合并工作进入具体实施阶段。

1994年我国实行分税制改革，国地税分设适应了改革的需要。时隔24年后，按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，为了适应深化税收征管体制改革的需要，合并后的省级和省级以下国地税机构，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导体制。国地税机构合并，不仅仅是两个税收征管机构的合并，也意味着征管体制的改革随之提上日程。

当前，国地税机构合并工作亟待向省以下层级推进。与省级机构相比，市、县、乡三级税务机构众多，情况复杂，合并工作艰巨。为了积极又稳妥地推进合并工作，国地税合并采取了“先把省局改革做稳妥再扎实推进市局、县局改革”的实施路线图。在这当中，国地税人员安置挑战大。合并之后，两个税务机构职能重组，有可能导致相当数量的税务人员溢出，如何安置好这些人员，事关合并工作是否能顺利完成。

不过，也需要看到，合并后的税务机构，也被赋予了新的职能。比如，合并后的税务机构将统一征收非税收入和基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费；再如，个税由分类税制向综合与分类相结合的税制改革，个税征管的工作量会大幅增加。由此，国地税合并后产生的新职能，必然需要相应的人员去填补。这就需要国地税合并工作向省以下层级推进时，把税收征管新职能产生的新工作需要与原有税务人员优化重组结合起来，充分考虑他们的切身利益，给他们吃下“定心丸”。

在合并过程中，应着意谋划征管机制的改革。目前，增值税与企业所得税分别是我国第一和第二大税种，这种税收收入格局决定了我国的税收征管机制是面向企业、以间接税为主的征管机制。随着个税改革的推进，以及将来的房地产税改革，以个人或家庭为标识的纳税人将会大量涌现，合并后的税务机构不但要面对可观的企业纳税人，也会面对众多的个人或家庭纳税人，尤其是个税改革后存在的诸如子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等支出的专项扣除，对现行征管机制提出了新任务新要求。

鉴于此，在推进国地税合并过程中，应把征管机制改革摆在重要位置。也就是，从当前的面向企业、以间接税为主的征管机制，加快向既面向企业又面向个人或家庭、间接税与直接税并重的征管机制转化，以适应个税或房地产税等直接税改革的需要。毕竟，税制改革很大程度上就是征管机制的改革。从这个意义上讲，应以建立新的征管机制为引领来推进国地税合并，为个税和房地产税改革预留征管空间。

推进国地税合并，更需要精心谋划央地财政关系重构。1994年分税制改革后，企业所得税从2002年起由地方专享税变为中央与地方共享税；2012年启动并于2016年全面实施的营改增，使地方政府失去了营业税这一最大的地方专享税来源。这两次央地财政关系调整，尤其是营改增，加大了央地收入关系的纵向失衡。特别地，作为2016年全面推开营改增试点后调整央地增值税收入划分的过渡安排，所有行业企业缴纳的增值税均按50:50实行中央和地方共享的2-3年暂定过渡期日益临近。

故而，通盘规划深化财税体制改革中的央地财政关系，是推进国地税合并过程中必须适时考虑的重点工程。因为，国地税机构合并，某种程度上意味着分税制从原先的1.0版将进阶到未来的2.0版。税务机构作为征收收入的机构，可视为央地财政关系的一个缩影。因此，如何既满足中央与地方各自的财力需要，更好发挥中央和地方两个积极性，是推进国地税合并过程中亟待一并解决的难题。

总之，推进国地税合并，不仅仅意味着两个机构的合并，而是代表了征管改革迈出的重要一步。以机构合并为契机，相应的征管改革需要同时全面规划并着手落实，以此相互依托、相互促进，使国地税合并成为深化财税体制改革的助推器，为发挥财政是国家治理的基础和重要支柱提供有力保障。（责任编辑 毅鸥）