社会保障管理内容

社会保障管理是由国家或政府制定并实施有关社会保障的法律、政策，以及实现社会保障任务目标的行政工作过程。根据这些年来世界各国社会保障的发展状况，社会保障管理可以归纳为以下各项内容：

社会保障资金管理

社会保障资金管理是社会保障制度安全有效可持续运行的物质前提，主要内容包括:

（2）支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等。

（3）管理、运用社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔资金，使其保值、增值。

（4）建立社会保障预算，即国家用来反映各项社会保障资金，包括政府一般性税收收入安排的各项社会保障资金和养老、失业、医疗、工伤、生育保险及住房等各项基金收支活动的计划。

社会保障资金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。社会保障资金管理机构，应由国家、单位、享受者的代表组成；保障资金一般由政府、单位、享受者承担，管理作为资金所有权的自然延伸，三方均具有当然的管理权。理由是：

（1）社会保障作为现代文明国家的一项社会制度，政府具有不可推卸的管理责任和义务；

（2）享受者所在单位，是社会保障管理过程中的重要环节，承担主要的资金来源和上缴资金责任；

（3）享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且具有缴纳社会保障资金的义务和管理监督资金的责任。由保障对象参与社会保障管理工作，有利于公民树立社会保障意识，也有利于社会保障资金的安全运行。因此，应该将社会保障资金管理组织区别于政府行政机构和以营利为目的的企业或商业组织，将其建设成为一个由三方代表组成的具有法律效力的事业性公共机构。

社会保障对象管理

管理社会保障对象的工作也就是对社会保障的享受对象进行一系列日常性服务。在固定单位稳定就业的社会保障对象，一般由所在单位提供服务，但也呈现出明显的社会化服务趋势。对于没有稳定就业、已经离退休或者未曾参加工作的社会保障对象，则需要进行社会化服务。这些特殊对象包括：灵活就业者，自由职业者，退休、退职的老年人及鳏寡孤独者，失业者，残疾人等。对于这些人员，需要在政府的领导下，通过社会组织开展管理和服务工作。对于其中的特殊对象的日常生活要求提供必要照顾，如组织贫困户发展生产脱贫致富，对失业人员进行职业培训，对丧失劳动能力又无亲属者提供衣食住行的帮助，对老年人的生活困难问题，由社会组织包括社区组织给予细致安排。

社会保障对象的管理工作，从总体上说，属于社会性服务工作。由于这项工作涉及社会的各个方面，所以需要由政府制定政策和出面协调各方面关系。另一方面，由于社会保障涉及的工作烦琐复杂，其具体问题需要发动社会力量来解决。从社会各界聘请义务工作者参与社会保障事业，是很多国家的一条成功经验。这些义务工作者也包括身体健康、有一定工作能力的社会保障对象。由社会保障对象直接参与社会保障工作，有利于改进社会保障管理，加强社会保障工作的针对性，提高工作效率。

社会保障机构管理

社会保障的机构管理包括建立、完善和优化社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、

职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等。现代各国社会保障机构一般都是根据各自的国情和行政体制，按照现代国家行政管理的基本原则建立起来的，其基本要求是分工明确、职责清楚、效率优先。

在实行社会保障的各个国家，社会保障系统一般是由中央和地方机构组成的。但是在不同的制度体系的国家，中央和地方权限的分配有所不同。在实行市场经济的国家，社会保障的基本法规和政策由国家和中央政府确定，更多的实施方式和细则一般由地方政府机构负责。在中央集权制的国家，社会保障权限更多地集中在中央一级。

在梳理社会保障机构问题时，还需要考虑到社区及社区相关服务机构体系的重要作用。社区服务体系是指以社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，政府引导支持，多方共同参与的服务网络及运行机制。20世纪90年代中期以来，我国社区功能不断扩充，服务不断发展，再就业、失业保险、退休人员社会化管理服务、医疗保险管理等都不断成为社区服务的重要内容。截至2013年年底，全国共有各类社区服务机构近25.2万个，社区服务机构覆盖率36.9%，其中社区服务中心19014个，社区服务站108377个，养老等其他社区服务机构12.4万个，为促进社会保障管理服务社会化发挥了积极作用。

现代社会保障管理的上述四个方面是紧密相连、不可分割的。国家和政府部门履行立法和制定政策的职能，开展行政执法工作，并对业务管理机构实施监督；社会保障资金管理是社会保障管理工作的关键和重点所在；社会保障对象管理是社会保障管理不可分割的服务系统；社会保障机构管理是社会保障管理的实体运行和组织保证。这几个方面有机结合，形成完备的社会保障管理体系。

社会保障管理体制

社会保障管理体制，一般是指社会保障的管理制度和管理方法。它包括中央与地方、政府与社会、政府与企业、政府有关部门之间在社会保障管理职责权限方面的有关制度、方式和形式。

政府直接管理的体制

在政府直接管理的体制下，政府不仅要负责制定社会保障政策和法规，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与支付方式以及有关方面（主要是国家、用人单位、个人）的责任、义务、权利等做出具体规定，还要负责检查和监督这些政策和法规的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决具体工作中所发生的纠纷，等等。因此，这是一种政府统管的体制。

在这种政府直接管理的体制下，又有两种具体形式：一种是集中统一的形式，即中央政府授权一个部或一个委员会，下面层层设置机构，实行统一政策、统一制度、统一标准，以及经费统收统支。在具备现代化技术手段的条件下，这种高度统一的管理可以通过全国联网计算机来实施。在世界上，实行这种体制的典型国家是英国。我国目前的管理体制也有这个

特点。另一种是分权管理的形式。分权管理又可分为两种：一是上下分权，即中央政府制定基本法律和法规，地方政府可根据自己的具体情况制定具体的法规细则，有较大的独立立法权。如美国就是这样，各地方州政府有较大的权限。二是部门分权（或称横向分权），即实行分部门管理，这主要是指社会保障业务上的管理体制，如劳工（劳动）部门管理失业和工伤保险等项目，卫生和福利部门管理健康医疗和养老保险，农业部门管理“农保”（农业工人或农民的保险）等。加拿大采取这种方式，美国的社会保障业务管理也有这一特点。

在政府直接统一管理社会保障的国家里，一般从中央到地方都设立专门机构，包括行政管理机构和业务管理机构。管理人员一律为国家的公职人员。

政府和社会公共组织共同管理的体制

政府负责社会保障立法和监督，社会公共组织负责社会保障业务管理，即立法监督与具体业务分开管理。以联邦德国为例，联邦议会制定和颁布有关社会保障法律，联邦政府的社会事务部进行日常行政管理，其职责是：进行政策研究，监督公法组织执行法律，审批其年度计划，但不干预其日常工作。

社会公共组织是区别于政府机构和企业的具有自治性的由法律承认的公共团体。一般由雇主、雇员和政府三方代表组成各种社会保障委员会、理事会或基金会。在有的国家，政府只负责立法、制定政策及监督，不直接参加管理，虽无权干涉社会公共组织的正常业务，但是有权对这些组织的工作进行检查和监督。这种公共团体性的办事机构，在国家法律规定的范围内开展各项业务活动。实行这种体制的国家除了德国，还有法国等其他欧洲国家。

这种管理方式带有政府行政和事务性工作分开管理的特点，由国家设立统一的机构管理和监督全国社会保障的运作，具体的工作如保险的资格认定、待遇给付、资金收缴等则交由地方或地区办事机构来处理。如在奥地利，国家劳动和社会事务部负责监管养老保险、疾病和生育保险、工伤保险、失业保险等社会保障方案的执行，其他具体事务性工作则分别由体力劳动者年金保险协会、薪金职员保险协会、医疗保险基金会、疾病基金会、事故保险协会、职业介绍所等组织或机构负责。如果受保人的利益和权利受到不公正的对待，他们有权向国家行政主管部门或司法部门提出上诉。

以私营机构为主的管理体制

以私营机构为主的管理体制是在国家立法和制定基本政策的前提下，其他所有日常管理工作（包括具体政策的制定）全部由企业化的私营公司来承担，实体性的工作由私营公司来具体运作。这种管理体制主要体现在养老保险制度中。世界上实行这种管理体制的国家，主要是在20世纪80年代之后实行社会保障制度改革的拉丁美洲国家。以智利为代表，实行完全积累式（fullyfunded）的私有化管理的个人账户制的养老金制度，国家的作用已经从直接提供养老保障转到制定法规、进行监督以及某种程度上对私有化养老金制度的担保上。其他拉美国家如墨西哥、玻利维亚、萨尔瓦多也都效仿智利的做法，实行了这种管理体制。这种管理体制代表了世界上社会保障改革中的一种趋势，反映了降低政府负担、提高社会保

障效率的要求。但是，以私营化为主的管理体制是否具有普遍的推广意义，是否能够解决社会保障积重难返的诸多问题，还需要结合各国实际做出判断，也需要一段时间的实践检验。

除了以上三种管理体制外，在历史上还出现过工会管理的体制。工会管理体制，一般是在各级工会下面设立保险管理委员会，吸收工人代表参加，在国家立法范围内，制定各种规章制度，开展多项社会保障活动。并且，还对社会保障基金进行具体管理，比如，制定社会保险费预算，制定保险费缴纳标准，调剂保险费的使用，等等。在苏联，工会有更大的权利，全苏工会中央理事会和政府共同制定社会保障政策和立法。我国在改革前也曾经历过这样一个时期。

一个国家并不一定只采用一种社会保障管理办法，有时大部分保障项因交由非政府机构管理，而把其中某些项目的管理集中统一在中央政府手中。例如，美国联邦政府在统一管理老年保险和老人医疗保障的同时，还把其他医疗保险业务交由商业性保险公司办理，这些机构在政府规定的范围内开展日常业务。总的来看，不论是哪种类型的体制，在社会保障领域中，国家都发挥着强大的或者说是主导性的作用。

中国社会保障管理体制

我国社会保障管理体制存在的主要问题

我国在计划经济体制下形成的社会保障管理体制，既存在集权过多、高度集中的问题，又存在政出多门、权力分散的弊端；不仅缺乏纵向与横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制；一方面行政管理与业务管理政事不分、政府包管一切，另一方面，生老病死伤残具体业务都由单位管理，形成所谓“单位保险”的局面。计划经济时代的社会保障管理体制不利于社会保障功能的有效发挥。

经过这些年来的改革完善，我国已基本建立起适应社会主义市场经济发展需要的社会保障管理体制框架，尤其是在管理的系统化、规范化等方面取得了实质性进展。比如，提高了资金征缴力度，建立了预备机制；扩大了社会保险的覆盖面，增加了保障资金的来源渠道；适应社会经济发展，增加了失业保险、最低生活保障等新的保障管理项目；充分发挥社区的积极作用，提高了对保障对象的管理服务水平；增强了法制化的管理监督机制。尽管如此，我国社会保障管理方面也还存在一些需要进一步完善的问题。

1.社会保障管理仍缺乏有效的法律管理和监督机制

现代政府管理方式需要从政策管理转变到法制管理。我国长期计划经济的历史导致政府管理行为大多依靠政策管理，管理行为的临时性、非规范性以及不公平性特征比较突出。以政策管理为主的机制也导致政府行为缺乏强制性和可持续性。当前，尽管我国社会保障管理的法制化程度不断提高，如2010年10月全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，近年来在养老保障、医疗保障、社会救助等方面陆续出台了一系列制度规定等，但是在实施中，改变上述状况，建立法律监督的机制，依法管理落到实处，尚需大量工作。

2.社会保障统筹层次有待提高，集中管理优势未能充分发挥

近年来，为了适应经济社会发展的需要，我国社会保障统筹力度不断加大，统筹层次不断提高，但基本养老保险还没有实现全国统筹，城镇医保、失业保险和工伤保险也正在向地市级统筹推进。从各地社会保障管理实践看，我国目前的统筹层次不利于发挥集中管理的优势，社会保障管理上存在的种种问题或多或少都与此有关，比如社会保障待遇地区间差别较大，公平收入分配功能发挥得还不够，等等。

3. 社会保障资金管理规范化程度不够，基金保值增值压力比较大

由于我国社会保障体制的变革，特别是资金管理体制从现收现付制向基金积累制转变，给资金管理带来了大量的新问题。管理制度不健全、法制化不到位、监督不力等等，在实践中已经产生了例如挪用社保资金、腐败或违法犯罪的严重问题。资金运作的预备性功能不足，未来可预见的资金缺口问题严重，资金的预警系统没有建立起来，都给新制度的运行带来了直接的威胁。当前，还应特别重视社会保障基金的保值增值问题。按照现行政策规定，基金结余只能用来买国债、存银行，虽然保证了安全性，但收益率过低，甚至低于物价上涨幅度，导致基金不仅不能增值，反而贬值。

4. 社区服务体系有待发展，社会保障管理基层基础工作需要加强

社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体，也是社会保障实现社会化管理的基本平台。在西方国家，社区最初的出现主要是为了应对伴随工业发展带来的社会问题，利用社区的人力、物力等民间资源，发挥社区成员的_助和互助力量，使社区尽可能成为各成员的安全宜居的大家庭。在我国，现代意义上的社区主要是改革的产物，是从单位保障过渡到社会保障、从“单位人”向“社会人”转变的必然结果。进入新世纪以来，随着城镇化进程的加快和人民生活水平的提高，我国各地居民对社区服务提出更高、更新的要求，社区服务设施数量不足、功能单一、投入不足、总体水平不高等问题不断凸显出来，加快完善社区服务体系已成为提高社会保障管理效率的重要“瓶颈”。

完善我国社会保障管理体制的基本思路

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“建立更加公平可持续的社会保障制度”这一目标，明确要求“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。根据中央精神，针对现行管理体制中存在的弊端，应着重从以下几个方面健全社会保障管理体制：

1. 进一步加强法制管理

社会保障是以解决特定的社会问题为宗旨，管理对象具有社会的广泛性和全民性，管理过程极为复杂，涉及国计民生的普遍性和根本性问题，因此，提高立法层次、实现法制化管理是社会保障的内在要求。现代社会保障管理已完全不同于历史上的单纯的社会救济行为，而是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。没有法制化管理，社会保障就难以发挥其应有的效力。政策管理是法制化管理的必要补充和调节手段。计划经济时代我国社会保障是以政策管理为主的。随着社会现代化水平的提高，法制手段将延伸到社会保障的具体领域，政策管理的范围将越来越小，成为次要的手段。但是，在制定新的法律内容之前，或者出现新的情况时，政策管理往往发挥重要的作用，随着新问题被社会普遍认识和新的法律手段的

成熟，政策管理必将过渡到法制化管理阶段。此外，在社会问题剧增的非常时期，法制管理则显得尤为重要。

2. 集中与分散相结合，强化各级政府的社会保障的职责

《中华人民共和国社会保险法》明确规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。今后我国应该按照法律规定的要求，积极调整各级政府社会保障管理责权，逐步提高统筹层次，使集中管理的优势得以充分发挥。

我国社会保障制度的现代化主要是从20世纪90年代中后期开始的，地方政府对如何定位自己在社会保障管理体系中的责任，存在一定的模糊认识。上述现象的存在，影响了地方政府参与社会保障管理的主动性和积极性，不利于群众基本社会保障权益的实现。所以，要让地方政府充分负起责任，发挥其主动性、积极性，在对信息要求较高的社会救济和公共卫生领域尤须如此。

3. 健全社会保障预算，加强社会保障资金管理

社会保障预算是政府介入社会保障活动，加强社会保障资金管理的重要手段和工具。从各国社会保障实践来看，许多国家都以预算管理为手段规范和支持社会保障的发展。为了全面、准确地反映政府财力支持社会保障的总体情况，便于人民监督和体现政府所做的实际努力，也为了社会保障基金的管理逐步实现制度化和规范化，我国应进一步健全社会保障预算制度。

一是社会保障基金收支与一般性税收收入安排的社会保障支出分别编制预算，不合并编制预算。1998年以来，我国城镇的社会保障预算基本上形成了两大板块的格局，即政府一般预算中的社会保障项目预算和预算外的社会保险收支。2010年年初，国务院印发了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，明确要求从2010年起在全国范围内建立

社会保险基金预算制度，进一步规范并完善了社会保险基金管理制度。两大板块的格局既能够准确反映政府财政对社会保障的支持力度，又能使社会保障基金运行状况得到切实反映。而且，将社会保障基金预算与政府一般性预算融为一体，实际上是财政专项基金与一般基金互吃“大锅饭”，容易造成用财政收入弥补社会保障预算赤字的问题，难以准确把握整个国家财政发生赤字的具体原因。

二是社会保障基金收入专户存储，专款专用。社会保障基金是为了化解社会成员可能遭遇的各种经济风险而设立的，因此要求略有结余。有些国家的养老保障基金结余额度比较大，那主要是因为选择了完全积累或部分积累的筹资模式，是提前为若干年后的风险进行积累，也不允许挪作他用。所以，各国通常要求社会保障基金收入专户存储，专款专用，入不敷出时由财政资助，收大于支而有结余时则不允许用于一般性预算支出。另外，不但社会保障基金收入整体专款专用，各个基金子项目之间也不能混用。为了切实保证专款专用，财政部门应该建立一套社会保障预算的收支科目和表格，以规范各项收支行为。

三是一般性税收收入安排的社会保障支出必须稳步增加。各国发展经验表明，随着经济发展水平的不断提高，将会有越来越多的资金可以用来支持社会保障事业。考虑到我国社会保障发展水平较低的现实，今后我国财政用于社会保障的一般性税收收入应该逐步增加，这一点在相应的社会保障预算中也应该有所体现。

四是强化社会保障基金运营和监管。建立社会保障预算的根本目的在于加强社会保障收

支及基金结余投资运营的管理。为此，首先，需要进一步加强立法，使得社会保障基金运营和监管有法可依；其次，需要健全与社会保障预算要求相适应的财务管理办法；再次，推动社会保障基金投资多元化，切实解决基金的保值增值问题；最后，相关审计部门应适当调整审计的范围和内容，并积极创造条件，尽快向人大报告基金预算，强化审计监督和人大监督。

4. 加强社区服务体系建设，为社会保障对象提供便捷、高效、优质的服务

发挥社区在社会保障管理中的积极作用，首先要科学划分社区与社会保障经办机构之间的职责。从当前的情况看，在具体管理实践中，可以社会保障经办机构和基层政府为管理主体，主要负责诸如社会保障基金的运营、参保人员的信息以及享受相关待遇资格的审批等方面的管理；而社区则主要承担服务功能，切实为居民提供多样化、多层次、多方面、个性化的社会保障服务。为了提高社区服务水平，应注意充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，不断完善覆盖城乡社区居民的社区服务体系；依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助等为主要内容的社会保障服务覆盖到社区；规范、整合社区公共服务设施的功能作用，提倡“开放式办公、一站式服务”，合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准。同时，还应注意培养专门从事包括社会保障等在内的社会事务的社会工作者队伍，并积极推进政府购买服务、社会化运作等，对社区组织开展的社会保障服务给予多方面的扶持。

5. 提升社会保障管理的现代化水平

应用现代科学技术手段，实现管理的标准化、专业化、信息化。进一步健全社会保障管理的服务规范，制定社会保障管理的国家标准体系，健全管理机构，提升管理人员队伍的专业化水平，各项保险和社会救助要按人、按户建档立卡，利用互联网做到精准管理、动态管理。

（1） 社会保障管理的内容包括：制定社会保障法律、法规，具体表现为社会保障的行政管理过程；收取社会保障基金、支付社会保障待遇，它是对社会保障资金实行事业化管理的过程；管理社会保障对象，它是对社会保障对象实施一系列具体服务的过程；社会保障的机构管理，包括建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构的监督、评价等。

（2） 目前世界各国的社会保障管理体制分为政府直接管理的体制、政府和社会公共组织共同管理的体制和以私营机构为主的管理体制。

（3） 完善我国社会保障管理体制的基本思路是：政策管理与法制管理相结合，以法制管理为主；集中与分散相结合，确保国民的基本社会保障权益；健全社会保障预算，加强社会保障资金管理；加强社区服务体系建设，为社会保障对象提供便捷、高效、优质的服务。