裁判要旨
裁判文书
甘肃省酒泉市中级人民法院
行政判决书
（2017）甘09行初20号
原告吴志楠，男，住甘肃省嘉峪关市。
委托代理人许晓琴，女，生于1956年1月2日，汉族，甘肃省嘉峪关市人，住嘉峪关市五一路友谊街区2栋1号，系原告吴志楠母亲。
委托代理人王晓雯，甘肃聿凰律师事务所律师。
被告嘉峪关市道路运输管理局，统一社会信用代码×××。
法定代表人任良玉，该局局长。
出庭负责人张固生，该局党支部书记。
委托代理人王**，嘉峪关人合律师事务所律师。
原告吴志楠因要求确认被告嘉峪关市道路运输管理局（以下简称嘉峪关市运管局）于2017年3月20日作出的道路运输行政管理行为违法一案，于2017年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月29日立案后，于2017年9月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王晓雯，被告嘉峪关市运管局的出庭负责人张固生、委托代理人王**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2017年3月20日22时30分许，被告嘉峪关市运管局的两名执法人员在嘉峪关市火车南站进行巡逻检查过程中，发现原告吴志楠驾驶×××号出租车在非指定乘车点停车搭载3名乘客，便要求原告停车接受检查，吴志楠并未停车，反而快速驾车驶离，被告执法人员紧跟其后展开追逐。22时36分，原告吴志楠驾车沿X301线由西向东行驶至21公里 330米弯道处，车辆失控向右驶出路外后翻车，造成吴志楠及车内3名乘客受伤、其所驾驶×××号出租车受损的交通事故。
原告吴志楠诉称，原告系出租车驾驶员。2017年3月20日22时30分许，原告在嘉峪关市火车南站附近，搭载3名乘客后行驶。随后，原告发现被告单位的执法车辆在其后紧追不舍，欲对其驾驶的出租车进行行政执法，因其心中害怕并未停车。但被告的执法车辆未放弃追赶，反而速度越来越快，致使原告也不得不加快车辆行驶速度。两车一前一后行驶至嘉峪关市X310线21公里 330米处时，原告驾驶的车辆向右驶出路外侧翻致使原告和车内3名乘客严重受伤。综上，被告驾车追赶原告车辆的行政行为没有法律依据，请求人民法院依法判决确认该行政行为违法。
被告嘉峪关市运管局辩称：1、本案基本事实清楚。2017年3月20日22时30分许，被告单位两位执法人员在嘉峪关市火车南站正常检查出租车经营情况时，发现有出租车违规拉运乘客，即驾驶执法车辆到该出租车前欲了解情况，执法车辆刚停，该出租车突然加速驶离，执法人员不知发生什么情况，便驾车跟随该出租车欲看清车号。但该出租车在站前信号灯显示红灯时突然右转朝文殊镇方向疾驶，执法人员感到可疑，也右转跟随该出租车，因该出租车行使速度越来越快，执法车辆跟随一段距离后便减速缓行，放弃跟随，再未见到该出租车。2、原告发生交通事故与被告之间无因果关系。原告为躲避被告检查驾车逃离，被告执法人员为看清原告出租车的车号而跟随原告，目的是为了掌握并了解该出租车违规营运的情况，在该出租车快速行驶时，被告即放弃跟随。后原告发生车祸系其违反交通法规造成，与被告无关。3、原告的起诉无法律依据。在被告放弃跟随后，原告认为被告仍然存在执法行为，导致原告驾驶车发生事故，明显无法律依据。4、原告不具备所诉主体资格。发生交通事故的×××号出租车登记的车主为嘉峪关蓝海汽车运输有限公司，原告仅仅是该车的驾驶员，并不具备行政诉讼的主体资格。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为，本案有三个争议焦点：一、被告对涉案行政行为是否具有执法权限；二、吴志楠是否具备原告主体资格；三、涉案道路运输行政管理行为是否合法、合理。
关于第一个争议焦点问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《甘肃省道路运输条例》第六条第一款、第五十条第一款，参照《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款、《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第六条第三款的规定，以及甘肃省人民政府给嘉峪关市运管局颁发的《甘肃省行政执法主体资格证》，被告嘉峪关市运管局作为道路运输管理机构，对嘉峪关市辖区内的道路运输管理及违反出租车管理规定营运行为具有进行检查、处罚的行政职权，为本案行政诉讼的适格被告。
关于第二个争议焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因吴志楠为驾驶巡游出租车的驾驶人员，属于道路运输行政管理的行政相对人，其主张被告对其采取的道路运输行政管理行为违法，损害了其合法权利，具有本案行政诉讼的原告主体资格。被告嘉峪关市运管局以涉案出租车所有人为嘉峪关蓝海汽车运输有限公司为由，主张吴志楠并非车主，不具备原告主体资格的意见不能成立，本院不予采纳。
关于第三个争议焦点问题。
首先，行政机关界定与区分处理不同的行政执法行为从而做出行政判断，属行政机关基于行政管理实践与行政管理相对人合法权益的综合判断，属于行政机关自由裁量权范畴，除非采用的行政手段与行政目的明显不当，否则人民法院应尊重行政机关的判断。具体到本案中，本案所诉行政行为系被告查处吴志楠道路交通行为过程中发生，被告作为本区域范围内的道路运输管理机构，对原告驾驶车辆进行执法检查，其目的是维护其辖区内正常的出租车营运秩序，在执法过程中因吴志楠未停车接受检查，被告在喊话未能制止吴志楠行进的情况下，怀疑原告可能存在非法从事出租客运，继而驾车尾随原告，并在执法过程中开启警灯，在此阶段被告所采用制止疑似违章行为的行政执法方式符合当时情境的紧迫性，同时也属于行政机关日常管理实践需要，并不违背道路交通行政执法目的。因此，此阶段被告实施的行政行为符合法律规定，原告称被告执法人员对其执法检查没有法律依据的理由不能成立，本院不予采纳。同时原告在明知被告执法人员身份和执法车辆的情况下，无视行政执法行为的正当性，以高速方式在限速公路上行驶以躲避检查，造成交通事故的发生，原告的行为是造成损害后果的直接原因，且交警部门认定原告负事故全部责任，因此原告自身存在明显过错。
其次，行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内，二者应有适当的平衡和比例。即，被告嘉峪关市运管局对原告所采用的行政手段应当与其发现的可能存在的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，采取追赶疑似违法车辆并不当然产生交通事故发生的后果，但是行政机关在制止相对人的疑似违章行为时应考虑比例原则，采取附加伤害最小的方式。被告执法人员在执法活动中，发现原告高速驾车驶入限速公路躲避行政执法时，尾随原告车辆驶入X301线公路，经过原告车辆侧翻地点时，经鉴定执法车辆的行驶速度在100km／h至112km／h之间，远超过该公路40km／h的限速。因此被告在当时情况下未充分考虑所采用的高速追赶车辆迫使停车的执法方式，可能给违法车辆造成更大损失，其潜在的受损对象是更多道路上不特定的人员，故被告以危害较大的行为制止相对较轻的疑似违章行为，对行政相对人造成的损害结果明显大于行政机关欲以保护的公共安全利益。需要注意的是，本案中，高速追赶疑似违法车辆并非实现行政管理目的的唯一执法手段。被告本可以采取记下违法车辆车牌号、调取监控视频资料等其他方式对原告涉嫌违规营运的行为调查取证，也能达到维护正常出租车营运秩序的行政目的，但被告嘉峪关市运管局在限速公路上以高速尾随原告车辆的方式继续实施行政执法，未作出适当处理，也未将可能带来的副作用降到最低，超过实施行政执法行为的必要限度，对行政相对人权益造成过度侵害，其行政行为存在不当之处，明显违反了行政行为应遵循的比例原则。因此被告在此阶段对原告实施的道路运输行政管理行为应确认违法。
综上所述，因被告嘉峪关市运管局执法人员在限速公路上以高速尾随原告驾驶车辆方式进行行政执法检查的行政管理行为存在违法之处，但该行政行为不具有可撤销的内容，依法应当判决确认违法。依照《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《甘肃省道路运输条例》第六条第一款、第五十条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第五十四条、第六十八条、第七十四条第二款第（一）项，参照《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款、《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第六条第三款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
确认被告嘉峪关市道路运输管理局于2017年3月20日对原告吴志楠实施的道路运输行政管理行为违法。
案件受理费50元，由被告嘉峪关市道路运输管理局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 陈立庆
审 判 员 刘 平
人民陪审员 张玉玲
二〇一八年六月十四日
书 记 员 魏玺颖
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