超8万亿元体量的土地出让金征收主体变更，正成为我国土地与房地产市场改革的关键一环。
6月4日，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称“《通知》”）指出，决定将由自然资源部门征收的四项非税收入，全部划转给税务部门负责征收。
在上述四项非税收入中，国有土地使用权收入即通俗意义的“土地出让金”。这一关乎地方财政与城市发展大局的资金转由“垂直条线”的税务部门负责征收，地方土地出让收支情况或将变得更加透明、规范。这也意味着，全国土地出让市场和房地产市场或将再次迎来“顶层设计”变局风云。
土地出让金变更“征收通道”
根据《通知》，四项非税收入的划转将落实“先试点后推开”的政策，自今年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛和云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，明年1月1日起全面实施征管划转工作。
事实上，记者梳理发现，非税收入改革工作早在5年前就已启动。早在2016年3月9日，财政部就发布《关于印发政府非税收入管理办法的通知》。2018年，国税地税征管体制改革启动，将省级和省级以下国税地税机构合并，实行“垂直管理”。
根据分工，税务部门将“承担组织实施税收及社会保险费、有关非税收入的征收管理责任，力争税费应收尽收”。而国有土地使用权收入正属于非税收入。
在业内人士看来，上述四项非税收入中的国有土地使用权出让收入，对地方政府而言意义非凡。来自财政部的数据显示，在过去数十年间，土地出让市场一直为地方城市建设贡献着大量资金。2020年，国有土地出让金达到8.4万亿元，占非税收入比例为66%，占总体财政收入的比例为30%。
而在过去，该部分收入由地方政府下的自然资源局（国土资源局）负责征收。据2006年发布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》：“国有土地使用权出让收入包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，由财政部门负责征收管理，由国土资源管理部门负责具体征收。”
从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入了地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。
值得注意的是，根据此次发布的《通知》：“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”
“地方国有土地使用权出让收入划归税务部门征管，也只是‘征收通道’发生了变化，目前来看不会涉及资金分配比例的变化。”华中地区一位负责国有土地出让金征收核算的官员向记者表示，但具体还要等政策施行之后再做系统的研究和分析。
进一步压缩违规操作空间
据贝壳研究院测算，在2020年我国8.4万亿元的土地出让金中，居住用地成交金额达6.1万亿元，土地出让金相对地方政府本级财政收入的比重达到84%。
公开数据显示，今年1～4月，全国一般公共预算收入7.8亿元。其中，国有土地使用权出让收入2.14万亿元，占全国一般公共预算收入的27%，占地方一般公共预算收入的52%。
而从土地财政的收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税和土地增值税等；二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。
多位业内专家也向记者直言，转由“垂直条线”的税务部门负责征收国有土地使用权收入的最直接影响，便是使得地方土地出让金收支情况更加透明、规范。
“税务部门具备了土地出让金的征收权，其意义不会简单局限于、停留于征税的业务层面上。”易居研究院智库中心研究总监严跃进指出，土地出让金本身就反映了土地市场和房地产市场的信号，后续房企在缴纳土地出让金价款中也需要和税务部门打交道。
第三方研究机构透镜公司创始人况玉清表示，此举有利于促使地方政府土地出让金情况更加规范，便于自然资源、税务和财政等部门信息互联互通，有利于提高征收环节的透明度。同时，对于减少地方隐性债务和违规减免等问题也将起到重要作用。
“这项政策出台之后，地方政府在土地出让环节的可操作空间将越来越小。”况玉清直言，从某种意义上来说这也是经济“挤泡沫、去杠杆”的一种方式。
记者在长期调研地方经济开发区和产业园区的过程中了解到，长三角地区有地级市曾将土地出让的优惠条件作为吸引投资的亮点，通过低价出让地块、“萝卜坑式拍卖”或者返款方式完成招商引资的目标。而最终，通过这种方式引入的项目在建成后却陷入了招商率不足、发展受困等窘境。
好地研究院浙江区域执行院长朱祖渊表示，土地出让金对于地方财政来说具有很大的支撑作用，地方在推进当地GDP提升的同时，也容易患上“土地依赖症”。“土地出让金划转至税务部门征收，从产业与城市的长期发展来看，这有利于地方建设从‘急功近利型’转向健康的、中长期的发展轨道，有利于经济长期稳定发展。”朱祖渊表示。
同策研究院报告认为，该政策对一二线城市的短期影响不大，部分三四线城市在土地出让方面存在的哄抬地价、土地出让金返款等不规范情形将会有所改善。
地方城投平台或遇“大考”
“不容忽视的是，该政策的出台，对于严重依赖土地出让金运营的地方城投平台而言，无疑会将面临更大的考验。”况玉清向记者表示，当前，很多城投平台每年的营业收入尚不够支付融资发债产生的利息，能够维持现金流正常的“筹码”即是手里握有的大幅土地资产，而如果失去土地出让金这一优势，地方城投平台的高额债务或将面临更大挑战。
在我国财政收支的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算（即“四本账”）中，土地出让收入是政府性基金收入的“大头”。在地方上，土地经营的主体则主要是城投平台公司，一般由地方国资委控股，通过土地出让、平整、抵押和融资等方式获得稳定的现金流来源。
以隶属于江苏省南京市溧水区国资监管办的南京溧水产业投资控股集团（以下简称“溧水产投集团”）为例，该公司连续4年的经营活动现金流和投资活动现金流为负，2020年分别为-18.43亿元、-6.64亿元，筹资活动现金流为30.05亿元，存货周转率为0.06。
而杭州西湖投资集团有限公司则不断通过新增借款和发债融资的方式，投资留用地开发和项目建设。由于造血能力不足，2020年公司经营活动现金流为-12.7亿元，速动比率0.81。在公司货币资金45.91亿元的前提下，短期借款达到22.9亿元，一年内到期的非流动负债66.43亿元，偿债压力较大。
Wind统计数据显示，截至今年5月，城投债发行规模为1580亿元，创7年来的新低。当月净融资规模为-835亿元，创出历史新低。但经过20余年的发展，城投债存量规模依旧庞大。相关数据显示，今年下半年，城投债到期规模约为1.6万亿元。
况玉清表示，当土地出让不再是地方城投平台运营的优势，或者不再具备土地的掌控能力，公司债券发行或会进一步受限。“城投平台公司或将会褪去光环，逐渐向普通的国有企业发展，运营逻辑也将发生改变。”
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