临颍县个人独资企业核定征收(个人独资企业一般纳税人)

丁天进 安徽安泰达律师事务所

作为一个重要的法律概念，公共利益一直在行政法律规范中得以体现，更在实务之中发挥着举足轻重的作用。虽然如此，由于公共利益具有模糊性的特点，公共利益又存在着被滥用的风险，这在燃气特许经营纠纷中表现得更为淋漓尽致。如何防止公共利益在燃气特许经营权纠纷中被滥用成为亟待解决的重要课题。本文试图结合燃气特许经营权纠纷的特点，试探性的建立起以燃气特许经营权授予、燃气基础设施建设、燃气气源供应方式、燃气安全生产管理等为主要指标的综合判定体系，以对公共利益进行类型化，让公共利益变得相对明确，减少可解释的空间，提升法律权威，增强法律信仰。

一、公共利益在行政法上的规定

在2018年行政诉讼法司法解释实施之前，最高人民法院于2000年实施的行政诉讼法司法解释即对公共利益作出了规定。《行政诉讼法司法解释（2000年）》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害临颍县的，依法判决承一般担赔偿责任。”

当前，《行政许可法》第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”《行政诉讼法》第74条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害的。……”

二、公共利益在燃气特许经营权纠纷实务处理中的适用

（一）公共利益在燃气特许经营权执法实务中的适用

虽然在燃气特许经营权制度建设方面，包括国家核定和地方已经颁布了一些规章、法规或其他规范性文件，但是一些地方政府却打着公共利益的幌子，违反上位法或上级政府规范性文件的要求，强行限制现有燃气特许经营企业的合法权益，帮助其他燃气经营企业谋求不当利益。可以说，这些地方政府的目的并不在于增进公共利益，而是在于钻取公共利益模糊的条件，借用掌握的行政权力干扰天然气市场经营秩序，实质就是在破坏公共利益。

例如，在中房燃气公司与临颍县政府、临颍县住建局燃气特许经营权纠纷一案中，[6]临颍县住建局解除与中房燃气公司之间燃气特许经营协议的行为即存在着滥用公共利益的现象。中房燃气公司与临颍县政府于2003年3月30日签订《关于许昌中房燃气有限公司投资建设临颍县天然气工程项目合作协议》，本协议约定临颍县政府同意中房燃气公司独资开发临颍县天然气利用工程。2010年11月13日，经临颍县政府授权，临颍县住建局与中房燃气公司又签订《临颍县燃气特许经营协议》，明确中房燃气公司享有特许经营权有效期限为30年，自2010年11月15日始至2040年11月14日止。自2003年3月30日签订项目合作协议之后，中房燃气公司即开始在临颍独资企业县从事燃气基础设施投资建设及运营活动，延续至今。据中房燃气公司所述，自2003年以来，其已铺设中低压管网9000多公里，向10万户居民用户及600多家工商业用户供气，让临颍县城区的天然气管网覆盖率超90%，实现全县近300个行政村实现通气，通气村庄占全县村庄的80%以上。2019年8月5日，临颍县住建局向中房燃气公司作出《解除合同通知书》，主要理由是中房燃气公司在2017年至2018年冬季之时，城区供应天然气严重短缺，致使大范围居民生活用气和企业用气中断，严重影响居民正常生活和企业生产活动及居民生活用气设施安装进度缓慢，居民生活用气的供应增速不达标。2019年8月13日，临颍县住建局再向中房燃气公司作出《关于纠正临颍中房燃气公司城市管道燃气特许经营协议的通知》，主要理由是临颍县住建局与中房燃气公司签订的《临颍县燃气特许经营协议》因未履行招投标程序而无效，同时限制了其他经营者参与竞争的权利，损害了其他经营者的利益，违反了《反垄断法》的规定。

在本案例之中，临颍县政府及住建局的做法并不符合公共利益要求。一是因为中房燃气公司已合法取得燃气特许经营权并实际经营至今。二是2017年至2018年冬季未能保供的原因并不一定能够成为解约的条件，需要注意的是当年在全国范围内“闹气荒”应当是大家所熟知的。三是燃气特许经营权的授予的确需要履行招投标等竞争性方式，但不是一定要履行招投标程序，更何况于中房燃气公司在2003年也是通过竞拍方式取得的独家经营权。2003年的项目合作协议与2010年的燃气特许经营协议具有延续关系。此外，招投标更多的是规范招标方，而不是投标方。在本案之中，临颍县政府之所以急于解除与中房燃气公司之间的燃气特许经营权，主要原因在于希望能够引入第二家燃气经营企业。

（二）公共利益在燃气特许经营权司法实务中的适用

相比较于行政执法，司法层面在对公共利益进行适用之时会显得更加保守与慎重，更加追求于立法本意。

例如，在中威公司诉苍梧县政府管道燃气特许经营权侵权纠纷一案中，[7]中威公司于2010年4月23日取得苍梧县管道燃气特许经营权，在该特个人许经营权未被撤销的情况下，苍梧县政府在2013年2月25日又将燃气特许经营权个人授予给第三人中金公司。最高人民院作出（2015）行监独资企业字第2035号《行政裁定书》，认为“本案中，首先，中金公司在签订《特许经营合同》后已经基本完成市政管道铺设，基本建成管道燃气门站等管道燃气供气设施，并已取得梧州市市政局试运行的批复，可见中金公司对工程已有大量投入，燃气供应也已进入试运行阶段，部分辖区内的居民开始接受供气。若撤销该合同，将导致已使用燃气的用户暂停用气，延后尚未使用燃气的居民用气时间，影响居民的生活；其次，若撤销该合同，中威公司如无法接收中金公司已建设燃气设施，将导致工程重复建设，浪费市政资源，增加社会管理成本；最后，从燃气工程建设的速度和进度来看，中金公司明显优于中威公司，更符合政府行政管理目的，更有利实现行政管理职能，维护公共利益。”所以，裁定“一、二审法院确认被诉行政行为违法，并无不当。但是，被诉行政行为违法，并不必然撤销该行政行为。”

通过这个案例可以看出，最高人民法院在适用公共利益条款之时，并未简单地去适用《行政诉讼法司法解释（2000年）》第五十八条的规定，而是紧密结合案例本身的实际情况，多角度的对公共利益进行了阐释，让抽象的公共利益变得具体，让裁判结果更加具有说服力和公信力。在本案中，最高人民法院为了论证政府行政行为违法但不撤销更符合公共利益的要求，从以下几个方面予以展开：一是在燃气基础设施的建设进度上，中金公司比中威公司更加具有优势，此意味着中金公司更加有利于加快当地天然气基础设施的建设进度，有利于提高当地的天然气综合利用水平。二是在燃气基础设施的建设效果上，中金公司已经基本完成经营区域内天然气基础设施的投资建设，此意味着中金公司已经在事实上控制经营区域，具备向经营区域内的终端用户供应天然气。三是在燃气基础设施的运营上，中金公司已经向经营区域内的终端用户供应天然气，此意味着如果撤销中金公司的燃气特许经营权，那么很可能将导致现有终端用户无法得到持续而稳定的天然气供应，此不但会影响到居民的日常生活，还将影响到工商业的生产经营活动，可谓影响重大。四是在燃气基础设施主体变更上，如果撤销中金公司的燃气特许经营权，那么则意味着中威公司需要对其进行资产收购。如中威公司没有能力支付对价，那么则意味着中威公司不能正常进行资产收购。如中威公司不进行资产收购，而是重新进行投资建设，那么则意味着巨大的社会资源浪费。以上是最高人民法院在界定公共利益之时，所披露出来的主要理由。实际上，最高人民法院如果撤销中金公司的燃气特许经营权，那么很有可能导致地方政府向中金公司承担巨额违约责任。因为中金公司是按照地方政府的授权进行燃气基础设施的投资建设，地方政府未能保障中金公司的信赖利益并导致中金公司丧失燃气特许经营权，那么地方政府应当向中金公司承担违约责任。如果地方政府承担违约责任，那么则意味着地方政府需要向中金公司支付高额违约款，此当然纳税人也不符合公共利益原则。

三、公共利益在燃气特许经营权纠纷实务处理中类型化的建议

（一）燃气特许经营权授予指标

根据《市政公用事业特许经营管理临颍县办法》第二条及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条的规定，燃气特许经营权的授予应当通过招投标等竞争性方式予以授予。需要注意的是，各个地方的城镇燃气管理有着不同的规定。有的地方规定可以采取招投标等竞争性方式，而有的地方则规定只能采取招投标的方式。但无论是部门规章，还是地方法规作出什么规定，燃气特许经营权至少需要通过招投标等竞争性方式授予。

从公共利益的角度来说，在考察燃气特许经营权授予程序之时，需要注意以下几个问题：

第一，2015年6月征收1日之前，燃气特许经营权授予程序不是很规范，过分的强调程序正当性，反而不利于实现公共利益。我国虽然自2004年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以来，即已对燃气特许经营权的授予程序作出了规定，但是在执行层面上并不是很好，很多地方政府采取会议纪要、批复、招商引资或直接签约等方式授予燃气特许经营权。与此同时，这些燃气特许经营企业也已经做出了大量的燃气基础设施投资建设，持续稳定的向经营区域内终端用户供应天然气。此时，如果仅仅以燃气特许经营权授予程序不合法为由，撤销已授予出去的燃气特许经营权，则显得有违公共利益。相反，在2015年6月1日之后，随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的实施，及政府对天然气产业规制措施的不断深入，地方政府以招投标等竞争性方式授予燃气特许经营权已成为一种常态。此时，燃气特许经营权的授予程序应当成为公共利益的一个重要衡量标准，尤其是在重复授予之上。

第二，在燃气特许经营权重复授予问题之上，仍应当区分情况具体把握，防止公共利益被滥用。一方面，需要注意对原有燃气经营企业的惩治，撤销其燃气特许经营权，引入第二家燃气经营企业，以发展本地燃气基础设施，提升本地天然气综合利用水平。一些燃气经营企业在取得燃气特许经营权之后，建设滞后，甚至圈而不建，更有甚者待价而沽，严重影响本地天然气综合利用水平的提升。在这种情况之下，地方政府重复授予行为即便存在瑕疵，但为公共利益，也不应撤销。例如，在益民公司诉周口市政府及周口市发展计划委员会燃气特许经营权纠纷一案中，最高人民法院认为：“虽然市计委作出……的行为存在适用法律错误、违反法定程序之情形，且影响了上诉人益民公司的信赖利益，但是如果判决撤销上述行政行为，纳税人将使公共利益受到损害。”[8]最高人民法院在适用公共利益之时，从管道气气源开口、照付不议、政府违约等多角度予以论证公共利益。另一方面，也要注意对原有燃气经营企业的保护，防止公共利益被滥用，成就政商勾结，扰乱正常的燃气市场秩序，危害本地燃气经营的稳定发展。例如，在旭瑞公司起诉荣县人民政府的燃气特许经营权纠纷案件之中，旭瑞公司一直按照当地政府的要求进行投资建设、引进管道燃气、按政府定价供气，但荣县人民政府却以“大工业用户直供”为由引入第二家燃气公司，事实上侵害旭瑞公司的合法权益。[9]在本案之中，荣县人民政府的做法则不符合公共利益的要求。

（二）燃气基础设施建设指标

地方政府授予燃气特许经营权的目的，在于提升本地燃气基础设施建设水平，提高天然气使用率，优化能源结构，促进地方经济发展。但是如果企业在取得燃气特许经营权之后，建设滞后，那么就会违背地方政府授予燃气特许经营权的目的，损害地方天然气事业的发展这一公共利益，则此可成为被清理的对象。例如，《云南省人民政府关于进一步促进天然气协调稳定发展的实施意见》（云政发[2020]7号）规定：“按照‘谁授权、谁清理’原则，加快对‘圈而不建’城市燃气特许经营权的全面清理，建立有效、严格的准入和退出机制。”

在多数情况下，地方政府会与燃气经一般营企业签订燃气特许经营协议，明确约定燃气基础设施的投资强度、建设进度、建设规模、建设内容、审批手续等方面做出约定。如果燃气经营企业能够严格遵守燃气特许经营协议的约定，那么就应当能够判断其是符合公共利益要求的。反之，则相反。

需要特别指出的是，在少数情况下，地方政府不会与燃气经营企业签订正式的燃气特许经营协议，甚至根本就不存在协议，双方之间不存在对燃气基础设施建设方面的约定。那么在这种情况之下，因为缺乏一个公允的判断标准。所以，地方政府不易直接作出是否符合公共利益的判定，最好的方式是委托第三方机构进行综合考评，并在此基础之上判定是否符合公共利益。地方政府也可以通过听证的方式，给予燃气经营企业等利益相关方充分地陈述和申辩的权利。

（三）燃气气源供应方式指标

对于城镇燃气的气源来说，主要有三种方式：一是管道天然气气源，具有气量稳定、气质有保障、气价稳定的特点。二是LNG气源，具有价格波动大、供应季节性差异大、气质地区差异大的特点。三是CNG气源，具有气量少、价格高的特点。所以，综合三种气源特点判定：对于城镇燃气来说，管道天然气无疑是最优的方案。当然，不排除在一些深山老林、交通不便的地方，管道天然气短期内进入成本过高，LNG气源可能是最经济的气源供应方式。尽管如此，国家设立燃气特许经营权制度的主要目征收的之一就是为了引进管道天然气，能够让居民用户，尤其是工业用户早日享受到管道天然气的种种便利。

由于管道天然气投资建设成本较大，所以，一些燃气经营企业在引进管道天然气之上并不积极，严重影响当地天然气的供应及终端用户的用气成本。对于那些积极引进管道天然气的，则可以判定其符合公共利益要求。反之，则相反。例如，在京融公司起诉赣榆区人民政府燃气特许经营权纠纷一案中，京融公司作为原有的燃气特许经营企业其一直通过槽车运输天然气，年供气量只有300万方，而后授予的紫源公司却通过中石油“西气东输”开口，年供气量达到6000万方，且后续增长空间有保障。所以，江苏省高级人民法院认为：“因本案所涉特许经营的产品为天然气，是涉及居民生活和企业生产的重要生活与生产资料，该能源作为清洁能源在环境治理等方面亦发挥重大作用，且随着赣榆地区经济的迅速发展和群众生活需求的提高，对该能源的需求不断增长，该能源的供给问题直接关系到该地区经济发展、社会生活、环境保护等公共利益。……如果撤销原赣榆县政府授予紫源公司的被诉特许经营权，将会对赣榆区的经济发展、社会生活、环境保护等公共利益产生重大不利影响。”[10]

（四）燃气安全生产管理指标

燃气具有易燃易爆的特点，安全管理不当很容易引发爆炸，从而给人民群众的生命和财产造成重大损失。燃气经营企业如果不能落实安全生产责任，不能不断提高安全管理能力，甚至导致重大安全责任事故的发生，那么则不符合公共利益的要求。反之，则相反。

近几年，燃气经营企业由于不能保证燃气安全而被强制实施临时接管继而取消燃气特许经营权的案例越来越多。例如，2018年4月25日，吉林松原市人民政府发布听证公告，决定取消浩源公司的燃气特许经营权并实施临时接管。2019年3月15日，永州市零陵区城市管理行政执法局发布听证公告，决定取消彩虹燃气公司的燃气特许经营权并实施临时接管。2019年4月26日，翼城县住建局发布听诊公告，决定取消晋能燃气公司的燃气特许经营权并实施临时接管。

（五）其他指标

除前文述及的燃气基础设施建设、气源供应及安全生产管理等三大主要指标以外，其他的一些指标也可以成为公共利益的判定标准：

第一，普遍服务指标。燃气经营企业应当能够落实安全宣传、入户安检、维修、维护、应急管理、普遍供气等各项法定或约定义务，不断提升服务能力，保证服务品质，方符合公共利益要求。

第二，保供服务指标。燃气经营企业应当具备保供的能力，能够满足经营区域内终端用户的用气需求。为了保障供气能力，燃气经营企业在必要之时，应当建设储气库，以满足应急调峰需要。

综上所述，公共利益虽然具有外延模糊、可解释空间大的特点，但是在具体的个案之中，可以对公共利益作出相对具体化的判定。在燃气特许经营权纠纷的实务处理中，各方应当恪守公共利益的立法本意，健康有序发展天然气，切实促进公共利益，增进百姓福祉。

参考文献

[1]陈锐雄：《民法总则新论》，台湾三民书局1982年版，第913页。

[2]余军：《“公共利益”的论证方法探析》，《当代法学》，2012年第4期，第18页。

[3]余少祥：《什么是公共利益——西方法哲学核定中公共利益概念解析》，《江淮论坛》2010年第2期第87-89页。

[4][德]卡尔恩吉斯：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第133页。

[5]陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第255页。

[6]郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初32号《行政判决书》。

[7]最高人民法院（2015）行监字第2035号《行政裁定书》。

[8]最高人民法院（2004）行终字第6号《行政判决书》。

[9]自贡市中级人民法院（2020）川03行初5号《行政裁定书》。

[10]江苏省高级人民法院（2014）苏行终字第158号《行政判决书》。