桐乡市公司政策性搬迁计划(桐乡市2020年度计划建设用地)

如何理解《土地复垦条例》规定的“谁损坏，谁复垦”原则?浙江省桐乡市大麻镇光明村一砖厂的案例或许值得解读。

承包的砖厂依照政策被关停

根据王发根的介绍，光明砖厂的全称叫“桐乡市光明制砖有限责任公司”(以下简称“光明公司”)，最早叫“大麻光明制砖二厂”，是光明村于1981年建立的村办企业，由光明村经济合作社集体经营，从1993年开始对外承包。此时砖厂占有集体土地41.5亩，同时租赁当地六个村民小组(本村和崇福镇民利村)的土地30.636亩，谁承包砖厂就由谁支付土地租赁费和土地使用税。

2009年2月，砖厂开始新一轮招标，王发根和另一位村民张某中标，砖厂的大部资产由王发根和张某以231万元收购，承包期限为2009年2月——2017年2月。2000年11月，该砖厂因为改制更名为现在的“光明公司”，王发根、张某是“光明公司”实际经营者和实际控制人，公司法人仍为村委会主任费某某。“从购买之日起，尤其到后来经过改制，‘光明公司’从法律上就可认定是我们自己的公司了，因此为了公司的长远发展，我们先后投入资金累计达800余万元。”王发根告诉记者。

王发根经营“光明公司”刚刚三年多，2012年7月，桐乡市人民政府发出了桐政办〔2012〕71号文件，依据国家淘汰落后产能的政策，决定对部分企业实施关停，“光明公司”在关停之列，同时制定了补偿标准和奖励办法。2012年12月，大麻镇党委政府又制定了《关于光明制砖有限公司关停处置有关政策的指导性意见》。王发根告诉记者，对于国家的法律法规、有关政策，我身为党员必须带头贯彻执行，所以于2012年12月，我和合伙人张某，与光明村委会签订了《解除承包经营合同》;2014年1月，又签订了涉及关停砖厂补助、奖励的《协议书》。王发根向记者出示了这份《协议书》，该《协议书》第二条显示：甲方(光明村所属光明股份经济合作社)付乙方(王发根、张某)承包合同解除补偿费和按时关停光明制砖有限公司奖励款共计5333866元。其中涉及职工安置补偿、政策性关停补偿、收回承包者购建资产补偿、关停爆破奖励等6项，其中第6项是“按时完成关停和配合整治复耕，依承包者投资资产净值的10%奖励263670元”。

王发根告诉记者：“我任村支书将近20年，了解土地复耕的补偿或奖励政策。在签订该协议时，大麻镇政府作为第三方鉴证人。在签订该《协议书》之前，当我问及砖厂关停后涉及的土地复垦补偿时，当时的大麻镇人大副主任沈某说‘复垦费和补偿款一同处理’，镇党委书记苏某说‘补偿款还没到位，到了之后再一起研究’，说实话我当时就有一些疑虑。后来发生的事情，证实我被忽悠了。”

谁才是法定的土地复垦义务人

王发根事后了解到，2012年7月桐乡市人民政府下发〔2012〕71号文件之后，同年9月桐乡市国土资源局就下发了桐农整领〔2012〕1号文件，要求对“光明公司”承包期间使用的土地72.136亩进行复垦，复垦补偿费为每亩20万元，并将前期补偿款560万元支付给了光明村委会。

王发根获悉这一情况后，马上找到光明村村主任费某某，要求将王承包“光明公司”期间租赁的30.636亩土地的补偿款支付给其本人，费某某说“这是镇里的安排”。王再去找镇委镇政府领导，得到的答复是“个人不能复垦，复垦补偿费与你无关”。之后的很长时间，王发根多次找到镇委镇政府相关领导沟通，甚至给当时的市政府主管领导发去材料，始终未获详尽答复。

王发根给记者提供了一份《请求拿回窑墩关停后土地复垦补偿款的情况反映》，主要内容是：“光明公司”及其实际控制人王发根认为对土地复垦补偿款依法享有受偿权。大麻镇政府虽组织实施土地复垦，但无权占有、支配这些补偿款。理由是第一，土地复垦义务人法定为土地使用人，而非土地所有权人。依据国务院《土地复垦条例》第三条“生产建设活动损毁的土地，按照谁损毁、谁复垦的原则，由生产建设单位或者个人(以下称土地复垦义务人)负责复垦”。第十条“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：(一)露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地⋯⋯”可见，实施烧制砖瓦、损毁土地的“光明公司”及其实际控制人王发根(土地使用人)为法定土地复垦义务人——所以，大麻镇政府认为土地复垦补偿费的享受对象是土地所有权人，显然是错误的。第二，大麻镇政府将“光明公司”及其实际控制人王发根曾使用的土地进行复垦的行为，属无因管理。

有关专业人士指出，土地复垦补偿费是政府对土地复垦行为的一种鼓励和补偿，应当由复垦义务人享有。原“光明公司”及其实际控制人王发根作为法定土地复垦义务人，对政府给予的土地复垦补偿费依法享有受偿权。光明村不是法定土地复垦义务人，无权享有该补偿费。

是理解政策有误还是“地方保护主义”

2014年初，王发根因为始终得不到光明村委会、大麻镇政府的答复，遂将光明村委会起诉到桐乡市人民法院。

一审败诉后，王发根与张某上诉。2015年3月，浙江省嘉兴市中级人民法院做出终审判决，维持原判。