行政诉讼法解释135条第三款(行政诉讼法解释第135条第三款)

☑ 裁判要点

自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函（2018）1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。

行政机关经批准并在与相对人就涉案土地的有偿收回、补偿问题协商一致的基础上，签订有偿收地协议。该协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。有偿收地协议是双方真实意思表示，且不违反法律、法规禁止性规定。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再100号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南恒通置业开发有限公司。

委托代理人喻学林，海南京园律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省万宁市人民政府。

委托代理人王小龙。

委托代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。

法定代表人沈晓明。

委托代理人袁晶。

再审申请人海南恒通置业开发有限公司（以下简称恒通公司）因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）有偿收回国有土地使用权行政处理与行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）琼行终1126号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申5729号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。

一、二审法院查明：1980年，广东省人民政府批准在原万宁县（现××）××海南××自然保护区。2002年9月24日，海南省国土资源厅对万宁市政府呈报的万府（2002）114号《关于请求审核新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的请示》进行审核，并报海南省政府同意，作出琼土环资函（2002）265号《关于万宁市新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的复函》，同意万宁市新梅乡日月湾旅游区范围内的14.0723公顷（折合211.0844亩）国有存量建设用地，以挂牌方式进行出让。2002年11月20日，万宁市国土资源局（以下简称万宁市国土局）与恒通公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）和《补充合同》，将上述211.0844亩土地以1388万元出让给恒通公司作为旅游用地。在《出让合同》中，万宁市国土局明确要求恒通公司按照容积率≤0.3、建筑密度≤12%、绿地率≥60%、建筑限高三层（局部五层）的规划指标于2003年3月28日前动工开发建设。《补充合同》还载明：经现场勘查，在本合同项下宗地沿海对应垂直陆界，有国家青皮林保护区林带和海滩。恒通公司对海滩按有关法律进行保护利用，对青皮林进行保护和管理。2003年9月22日，因规划道路占用恒通公司受让取得的211.0844亩土地中的8.4亩，万宁市国土局作出万土环资用（2003）137号《关于同意办理国有土地使用权挂牌出让登记手续的通知》，同意将扣除8.4亩土地后余下的202.6844亩土地，为恒通公司办理登记发证手续。2003年9月27日，万宁市政府给恒通公司颁发万国用（2003）字第130021号《国有土地使用证》（以下简称130021号国土证）。2004年，案涉土地所处区域的规划指标废止，而新的控制性详细规划又尚未编制，恒通公司取得土地使用权后，一直未按约定动工开发。

2015年11月28日，万宁市政府作出《关于依法有偿收回海南恒通置业开发有限公司135122.93平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称2015年收地决定）。恒通公司不服,申请行政复议。2017年5月8日，海南省政府作出琼府复决（2016）165号《行政复议决定书》，以万宁市政府认定闲置原因为企业原因，却依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定对案涉土地进行处置，属适用依据错误，且万宁市政府未与恒通公司协商选择处置方式，单方决定收回土地使用权，违反法定程序为由，决定撤销2015年收地决定。

2017年8月2日，万宁市国土局根据海南省《关于做好环境保护履职情况自查配合中央环保督查工作的通知》和琼府办函（2017）251号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省2017年度生态保护红线区专项督察工作方案的通知》的精神,向恒通公司送达万土调查函（2017）160号《闲置土地调查通知书》,要求恒通公司配合做好闲置土地调查工作。2017年9月18日，万宁市国土局向恒通公司送达万国土资（2017）670号《关于提供土地前期合理投入情况的通知》，主要内容：因案涉202.68亩土地中有190.66亩位于青皮林范围内，属中央环保督察组督察整改的对象，为确定向恒通公司有偿收回案涉202.68亩土地的补偿金额，要求恒通公司提供对案涉土地进行前期合理投入的相关凭证，以便委托中介机构对有偿收回价格进行测算。2017年12月29日，万宁市政府作出万府收字（2017）25号《关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称25号收地决定）,以案涉土地位于青皮林内，涉嫌占用保护区面积202.68亩为由，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，决定有偿收回恒通公司位于青皮林××内202.68亩国有土地使用权，并给予2335.5586万元补偿。恒通公司不服，申请行政复议。2018年6月11日，海南省政府作出琼府复决（2018）63号《行政复议决定书》（以下简称63号复议决定），维持25号收地决定。2018年6月26日，恒通公司提起本案行政诉讼，请求撤销25号收地决定和63号复议决定。

一、二审法院另查明：2004年6月28日，万宁恒通置业开发有限公司将企业名称变更为海南恒通置业开发有限公司。

2018年3月13日，受万宁市国土局委托，中天运会计师事务所作出中天运（琼）（2018）核字第00006号《关于万宁恒通置业开发有限公司万国用（2003）第130021号宗地土地取得价款及前期投入情况的专项审核报告》(以下简称《审核报告》)，主要内容：经审核，恒通公司取得案涉土地的价款及前期投入合计1421万元。截止2017年11月30日，恒通公司取得案涉土地的价款及前期投入资金占用利息为914.558628万元。计息方式和过程为:以审核确认的土地取得价款、前期投入资金为基数，以土地出让金缴交日期和前期投入资金日期至本次审核的截止日为计息期间，按照中国人民银行2015年10月24日发布的现行一年期贷款基准利率4.35%计算。2018年8月21日，中天运会计师事务所海南分所向万宁市国土局出具《关于对万宁恒通置业开发有限公司万国用（2003）第130021号宗地土地的取得价款及前期投入情况进行专项审核工作的说明》,主要内容：该所受万宁市国土局委托，对130021号宗地的取得价款及前期投入情况进行专项审核，审核工作在2017年12月19日已经完成，结果已经在同月20日报送至万宁市国土局。虽然《审核报告》于2018年3月13日出具，但是最终出具报告的日期不影响报告审核数据的真实性和合法性。

2018年5月22日，万宁市林业局作出万林函（2018）122号《关于对提供海南恒通置业开发有限公司名下宗地位于青皮林保护区情况的复函》，主要内容：130021号国土证项下的宗地在青皮××自然保护区范围内面积为190.66亩，属于保护区的缓冲区；目前案涉土地上没有任何树木，也未进行任何开发。

海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初156号行政判决认为，万宁市政府为保护生态环境的公共利益需要，有权根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出25号收地决定。但在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，未举行听证，违反正当程序规则，依法应当判决撤销。鉴于案涉土地绝大部分位于青皮林范围内，不能再作为建设用地，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害，不宜判决撤销，依法应判决确认违法。25号收地决定中未载明给予恒通公司补偿2335.5586万元的依据，中天运会计师事务所作出的《审核报告》，形成于25号收地决定之后。25号收地决定中的补偿数额，缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条规定,判决：1.确认25号收地决定中收回130021号国土证项下土地使用权的行政行为违法；2.撤销25号收地决定中补偿恒通公司2335.5586万元的内容；3.撤销63号复议决定；4.由万宁市政府对恒通公司重新作出补偿决定。恒通公司、万宁市政府均不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终1126号行政判决认为，万宁市政府作出25号收地决定之前，未书面告知行政决定的内容，也未听取恒通公司的陈述、申辩意见，未举行听证，程序明显违法。25号收地决定未载明补偿的依据，《审核报告》形成于25号收地决定之后。虽然中天运会计师事务所事后出具说明，但是万宁市政府在未取得正式的审核报告之前，根据提前得到的数据作出25号收地决定，程序明显不当。基于案涉土地中的绝大部分根本无法开发，已不具备市场价值，万宁市政府参照琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号通知）规定的补偿标准，决定补偿2335.5586万元，应当认定为适当补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条规定，判决：1.撤销一审判决第一项、第二项和第四项；2.确认25号收地决定违法；3.维持一审判决第三项。

恒通公司申请再审称：1.有偿收回国有土地使用权的补偿金额应参考市场价格，由双方共同协商确定。协商不成，按照市场评估价格予以补偿。2.24号通知与征收补偿原则悖离不合法。二审适用24号通知处理根据公共利益需要收地案件，适用法律错误。请求撤销二审判决，依法再审本案。

万宁市政府答辩称：1.因公共利益收回土地，一般适用市场评估价标准。但案涉土地附近没有类似房地产供参考评估，且案涉宗地属于生态保护林地，不具备可参考的房地产市场价格。2.本案参照24号通知标准适当补偿，足以保障恒通公司利益。请求驳回恒通公司的再审申请。

海南省政府答辩称：1.恒通公司自取得土地证起，即无法按照证载用途开发利用，该宗地不具备市场价格，应参照24号通知的标准适当补偿。2.虽然《审核报告》晚于25号收地决定，但审核结果已提前报送万宁市国土局，不影响审核数据的真实性和合法性。请求驳回恒通公司的再审申请。

本院认为，本案争议焦点为《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式问题。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。本案中，130021号国土证项下202.68亩土地有190.66亩位于禁止开发建设××自然保护区缓冲区内，案涉土地已明显不适宜进行旅游开发。因此，万宁市政府依法启动收回案涉国有土地使用权程序,并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿,既有利于青皮林的自然保护，也有利于保护恒通公司合法权益。但万宁市政府在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求；补偿所依据的《审核报告》既未正式形成又未及时送达并听取恒通公司意见，万宁市政府即迳行作出收地和补偿的决定，有违程序正当原则。一、二审判决确认25号收地决定违法，符合法律规定。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿;《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时，自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函（2018）1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。由此可见，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。但万宁市国土局委托中天运会计师事务所作出《审核报告》，系采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，既非专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的客观合理评估，也未参考案涉土地类似房地产的市场价格，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定精神。因此，二审判决确认25号收地决定违法并无不当；但在确定应予合理补偿金额上认定事实不清，所依据的证据不足，依法应予纠正。

综上，再审申请人恒通公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定，依法应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条规定，裁定如下：

一、撤销海南省高级人民法院（2018）琼行终1126号行政判决；

二、发回海南省高级人民法院重审。

二〇二〇年四月二十八日

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申6027号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局（原海南省保亭黎族苗族自治县国土资源局）。

委托代理人徐志宏。

委托代理人贾雯。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）万事利贸易发展公司。

委托代理人刘毓金。

委托代理人冯正仁。

再审申请人海南省保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局（原海南省保亭黎族苗族自治县国土资源局，以下简称保亭县国土局）与被申请人万事利贸易发展公司（以下简称万事利公司）土地行政合同一案，不服海南省高级人民法院作出的（2018）琼行终913号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初119号行政判决查明，1995年，一审原告万事利公司与海南省通什市达兴工艺商行共同投资兴建海南保亭民族风情第一村（后更名为篱笆庄园）。同年2月至9月，保亭县政府和被告保亭县国土局分别向三道镇甘什上村经济社、甘什下村经济社征地15.25亩、5.25亩，并以协议方式出让给海南保亭民族风情第一村作为作为旅游观光用地。后因万事利公司与海南省通什市达兴工艺商行在合作过程中发生纠纷而诉至保亭黎族苗族自治县人民法院。在该院主持调解下，双方于1996年8月29日自愿达成调解协议，同意海南保亭民族风情第一村交由万事利公司独家经营，并将海南保亭民族风情第一村通过协议方式取得的土地使用权变更登记至万事利公司名下。2002年4月9日，保亭县政府根据万事利公司土地使用权变更登记的申请，将涉案20.52亩土地登记并颁发保国用（2002）字第016号《国有土地使用证》（以下简称第016号《国土证》）给万事利公司。2004年因火灾事故，篱笆庄园项目设施被全部烧毁而被迫歇业。此后，万事利公司多次向保亭县政府申请重建，但均未获批准。2013年12月26日，保亭县国土局作出保土环资字（2013）817号《闲置土地认定书》，认定万事利公司对涉案土地巳构成闲置，应认定为闲置土地。2014年4月8日，保亭县政府对保亭县国土局呈报的保土环资字（2014）175号《关于有偿收回香港万事利贸易发展公司闲置土地使用权的请示》进行研究后，作出保府函（2014）118号《关于有偿收回香港万事利贸易发展公司闲置土地使用权的批复》（以下简称118号批复），同意有偿收回涉案土地使用权，收回价格委托具有相关资质的评估公司进行评估，并根据评估价格收回涉案土地使用权。2014年7月30日，保亭县国土局与万事利公司经协商，签订了《闲置土地有偿收回协议书》（以下简称有偿收回协议）。该协议第二条约定：“甲方（保亭县国土局）有偿收回乙方（万事利公司）拥有的13669.5平方米国有建设用地使用权，收回价格由甲方在本协议签订后七个工作日内委托有资质的土地评估公司进行评估，评估结果经乙方确认后，由甲方在三个工作日内呈报县人民政府批准，最终收回价格以县人民政府批准同意的金额为准，县人民政府批复同意后三十日内，甲方负责协助乙方协调有关部门向乙方指定的银行账号支付土地价款。”第四条约定：“因本协议发生争议，由双方协商解决，如协商未果，甲、乙双方均有权向海南仲裁委员会申请仲裁。”第五条约定：“本协议自甲、乙双方签署之日起生效。本协议一式四份，甲、乙双方各执一份，报县人民政府和县财政局各一份备案。”但协议签订后，保亭县国土局未按约定期限启动评估，致使土地使用权收回价格的具体数额无法确定。2015年7月2日，万事利公司依据其与保亭县国土局签订的有偿收回协议中约定的仲裁条款，向海南仲裁委员会申请仲裁，请求确认有偿收回协议合法有效,并请求保亭县国土局向其支付闲置土地回收款及相应利息。仲裁期间，万事利公司申请对涉案土地的市场价值进行评估，并与保亭县国土局共同选定海南博泉司法鉴定中心作为评估鉴定机构。该鉴定中心接受海南仲裁委员会的委托后，以涉案土地为旅游区商服用地、容积率为0.25并以2015年8月31日为估价基准日，对涉案土地剩余28年使用年限的市场价值进行了评估鉴定。2016年1月12日，海南博泉司法鉴定中心向海南仲裁委员会出具海南博泉（2016）（估）字第01号《土地估价鉴定报告》。该《土地估价鉴定报告》的评估鉴定结果为：涉案土地截止至2014年8月的土地市场价值为人民币1362.63万元。2016年2月4日，海南仲裁委员会作出（2015）海仲（三）字第117号《裁决书》（以下简称第117号《裁决书》）：1.万事利公司与保亭县国土局签订的有偿收回协议合法有效；2.保亭县国土局向万事利公司支付土地回收款人民币1362.63万元；3.保亭县国土局向万事利公司支付应付土地回收款人民币1362.63万元的利息（以土地回收款人民币1362.63万元为基数，从2014年10月30日起至该裁决限定的付款之日止，按中国人民银行颁布的同期贷款年利率计付利息）。保亭县国土局不服，向海口市中级人民法院提出撤销第117号《裁决书》的申请。海口市中级人民法院经审理，于2016年5月19日以海南仲裁委员会未将《土地估价鉴定报告》的正式文本送交万事利公司和保亭县国土局进行质证违反仲裁程序为由，作出（2016）琼01民特33号《民事裁定书》：撤销海南仲裁委员会作出的第117号《裁决书》。万事利公司因其诉求未得到解决，故于2016年8月8日提起行政诉讼，请求依法判决保亭县国土局履行有偿收回协议约定的义务，向其支付闲置土地回收款人民币1362.63万元及相应利息。另查明，海南省人民政府于2014年8月4日批复同意《保亭黎族苗族自治县城镇土地定级及基准地价评估成果报告》，该《成果报告》记载三道生态旅游区商服用地平均容积率为0.25。该《成果报告》中所附《保亭黎族苗族自治县城镇分布图》显示，三道生态旅游区包括三道镇全镇域范围。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初119号行政判决认为，关于万事利公司因保亭县国土局不履行《闲置土地有偿收回协议书》约定的义务而产生的纠纷是否属于行政协议纠纷的问题。保亭县国土局是法定的负有对保亭县行政区域内土地履行行政管理职责的土地行政主管部门。2014年7月30日，为落实琼府办（2013）50号《海南省人民政府办公厅关于印发“批而未用”土地专项清理处置工作方案的通知》的要求，保亭县国土局经保亭县政府批准并在与万事利公司就涉案土地的有偿收回、补偿问题协商一致的基础上，与万事利公司签订了《闲置土地有偿收回协议书》。双方在该《闲置土地有偿收回协议书》中约定，万事利公司同意保亭县国土局有偿收回涉案土地使用权，收回价格按保亭县国土局委托土地评估机构评估后的评估结果确定。由此可见，上述《闲置土地有偿收回协议书》是保亭县国土局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与万事利公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因保亭县国土局不履行《闲置土地有偿收回协议书》约定的义务而产生的纠纷，属于行政协议纠纷，万事利公司有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。保亭县国土局主张本案不属于行政协议纠纷，不应适用行政诉讼程序进行审理，其理由不能成立，一审法院不予支持。关于《闲置土地有偿收回协议书》是否已经生效的问题。保亭县国土局于2014年向保亭县政府请示拟有偿收回涉案土地使用权，保亭县政府经研究，于2014年4月8日作出118号批复，同意保亭县国土局有偿收回涉案土地使用权，收回价格按保亭县国土局委托土地评估机构评估后的评估结果确定，并同意保亭县国土局依法按规定办理有关手续。由此可见，保亭县国土局就涉案土地的有偿收回、补偿问题与万事利公司协商签订的《闲置土地有偿收回协议书》，是双方依据118号批复而签订的，该有偿收回协议除体现了双方的真实意思表示外，还体现了保亭县政府的意志，而且该有偿收回协议的内容也不违反法律、法规的禁止性规定。因此，保亭县国土局与万事利公司于2014年7月30日签订的有偿收回协议，无须再经保亭县政府批准同意。双方在该有偿收回协议第五条中明确约定：“本协议自甲、乙双方签署之日起生效。本协议一式四份，甲、乙双方各执一份，报县人民政府和县财政局各一份备案”，故该有偿收回协议自双方签署之日起即生效。保亭县国土局主张有偿收回协议未经保亭县政府批准而未生效的理由不能成立，一审法院不予支持。关于保亭县国土局是否本案适格被告的问题。2012年7月1日施行的《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”如前所述，保亭县政府于2014年4月8日作出118号批复后，保亭县国土局已于2014年7月30日按照该《批复》就涉案土地的有偿收回、补偿问题与万事利公司协商签订了有偿收回协议，但双方签订该有偿收回协议后，保亭县国土局并未按照该有偿收回协议第二条的约定，在七个工作日内委托有资质的土地评估公司对涉案土地进行评估。故保亭县国土局作为法定的闲置土地处置工作的组织实施主体以及上述有偿收回协议的签订主体，因其不履行有偿收回协议约定的义务被万事利公司诉至人民法院，其为适格被告。保亭县国土局主张其不是本案适格被告的理由不能成立，一审法院不予支持。保亭县国土局同时申请追加保亭县政府为本案被告，其理由亦不成立，一审法院对其申请不予准许。关于保亭县国土局是否应按有偿收回协议约定的义务向万事利公司支付土地补偿款人民币1362.63万元及相应利息的问题。如前所述，保亭县国土局与万事利公司协商签订的有偿收回协议是双方的真实意思表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，属合法有效的协议，故双方均应按照有偿收回协议的约定，诚实守信履行各自义务。但保亭县国土局却未按照有偿收回协议第二条的约定，在协议签订后的七个工作日内委托有资质的土地评估公司对涉案土地进行评估，致使万事利公司因涉案土地被收回应得的补偿款迟迟得不到兑现。万事利公司因其合法权益得不到实现，于2015年7月2日依据有偿收回协议约定的仲裁条款向海南仲裁委员会申请仲裁。仲裁期间，海南仲裁委员会根据万事利公司和保亭县国土局共同选定海南博泉司法鉴定中心作为土地评估机构的事实，委托该司法鉴定中心对涉案土地剩余28年使用年限的市场价值进行了评估。经评估，涉案土地截止至2014年8月的土地市场价值为人民币1362.63万元。虽然海南仲裁委员会依据该评估结果作出的第117号《裁决书》最终被海口市中级人民法院裁定撤销，但该院裁定撤销第117号《裁决书》的理由是“海南仲裁委员会未将《土地估价鉴定报告》的正式文本送交万事利公司和保亭县国土局进行质证违反仲裁程序”，该院并未认定《土地估价鉴定报告》违法。而且在一审法院组织双方对海南博泉司法鉴定中心所作的《土地估价鉴定报告》进行质证时，保亭县国土局并未能提交证据证明海南博泉司法鉴定中心不具备土地评估资质，亦未能提交证据证明海南博泉司法鉴定中心的评估程序违法。此外，根据海南省人民政府于2014年8月4日批复同意的《保亭黎族苗族自治县城镇土地定级及基准地价评估成果报告》记载，涉案土地位于三道生态旅游区，三道生态旅游区商服用地平均容积率为0.25。故海南博泉司法鉴定中心在仲裁期间以三道生态旅游区商服用地的平均容积率0.25对涉案土地的市场价值进行评估，并不违反上述《成果报告》确定的平均容积率。在一审法院审理期间，万事利公司和保亭县国土局经一审法院多次催促，至今未提供涉案土地的具体容积率，且保亭县国土局亦不同意按照三道生态旅游区商服用地平均容积率0.25对涉案土地的市场价值进行评估，致使一审法院委托的评估无法进行。鉴于此，同时基于海南博泉司法鉴定中心在仲裁期间所作的《土地估价鉴定报告》并不违反《保亭黎族苗族自治县城镇土地定级及基准地价评估成果报告》确定的平均容积率，故一审法院认为，海南博泉司法鉴定中心在仲裁期间所作的《土地估价鉴定报告》可以作为认定涉案土地截止至2014年8月剩余28年使用年限的市场价值人民币1362.63万元的事实依据。保亭县国土局应履行《闲置土地有偿收回协议书》约定的义务，向万事利公司支付收回闲置土地补偿款人民币1362.63万元。同时，因保亭县国土局未按照有偿收回协议第二条的约定，在协议签订后的七个工作日内启动评估，致使万事利公司合法权益迟迟得不到实现，从公平原则的角度考虑，保亭县国土局亦应以人民币1362.63万元为基数，向万事利公司支付2014年8月7日以后的利息。综上所述，万事利公司的诉请理由成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决保亭县国土局继续履行有偿收回协议约定的义务，即于本判决生效之日起三十日内向万事利贸易发展公司支付收回闲置土地补偿款人民币1362.63万元及利息。案件受理费人民币11.14016万元，由保亭县国土局负担。

海南省高级人民法院（2018）琼行终913号行政判决认为，关于保亭县国土局是否应按有偿收回协议的约定履行闲置土地有偿收回义务的问题。本案中,保亭县国土局与万事利公司签订的有偿收回协议,尽管没有载明土地闲置的原因,但其前提和背景是涉案土地已被认定为构成闲置,为解决历史遗留问题,土地管理部门经县级人民政府批准,对闲置土地以有偿收回的方式所作的一种处置。118号《批复》也要求涉案土地收回之后,纳入县储备地范围再行依法组织出让。因此,该协议是为实现公共利益和行政管理目标,行政机关与行政相对人经协商自愿签订的关于行政法上权利义务关系的行政协议,其内容并不违反法律法规的禁止性规定,现有证据不能证明协议的签订存在胁迫、欺诈等情形,故协议双方均应当诚实守信,全面、善意地予以履行。关于保亭县国土局应予支付的土地价款如何确定的问题。保亭县国土局在2014年7月30日签订《收地协议书》之后,以及万事利公司于2015年7月2日申请仲裁、于2016年7月15日提起本案行政诉讼至今,一直未按协议的约定委托评估,履行其应付的有偿收回义务。仲裁期间,双方共同选定鉴定机构作出《鉴定报告》,虽然仲裁裁决被裁定撤销,但现有证据不能证明该鉴定机构无相应评估资质、鉴定程序违法,故该《鉴定报告》的结果可以作为参照。二审法院作出（2017）琼行终142号行政裁定,裁定发回重审期间,原审法院再次组织鉴定,因双方均无法提供涉案土地的容积率指标而鉴定不成。《基准地价报告》载明,三道片区旅游商服用地平均容积率为0.25,此为三道片区旅游商服用地容积率的平均值,客观上可能和涉案土地的实际情况不完全一致,但涉案土地位于琼岛南部山区且为陡坡地,容积率0.25符合旅游用地的情况。《鉴定报告》以平均容积率0.25进行评估,符合公平合理的原则,且有《基准地价报告》作为依据。在双方均不能提供证据佐证或推算涉案土地的容积率,再次组织鉴定并已穷尽各种方法的情况下,一审判决参照《鉴定报告》确定保亭县国土局应予支付的土地价款,并无不当。关于保亭县国土局是否应予支付利息的问题。保亭县国土局与万事利公司虽然签订了有偿收回协议,但第016号《国土证》并未注销,涉案土地并未实际收回。并且,万事利公司在本案中不能提供证据证明涉案土地受让、经营以及容积率指标等情况;以发生火灾为由举证不能,不符合常理,在涉案土地开发建设和提供鉴定数据等方面亦负有一定的责任,故万事利公司主张自2014年10月30日起计算利息,没有事实根据和法律依据,二审法院不予支持。此外,关于本案诉讼费的负担,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十六条规定:“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,诉讼费用准用民事案件交纳标准;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,诉讼费用适用行政案件交纳标准。”该解释现已失效。《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）对行政协议案件诉讼费的收取没有专门规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照该规定,行政协议案件是行政诉讼案件。在《适用解释》已经失效、《行诉解释》对行政协议案件诉讼费的收取没有明确规定的情况下,应当按行政诉讼标准收取诉讼费。综上,万事利公司提起本案行政诉讼,请求判决保亭县国土局履行有偿收回协议约定的义务,向其支付人民币1362.63万元,本院予以支持;请求判决保亭县国土局向其支付利息,二审法院不予支持。一审判决认定事实基本清楚,部分判决结果不当,应予改判。保亭县国土局的部分上诉请求和理由成立,二审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款、第六十九条之规定,判决：1.维持一审判决中关于“保亭黎族苗族自治县国土资源局继续履行有偿收回协议约定的义务,于本判决生效之日起三十日内向万事利贸易发展公司支付收回闲置土地补偿款人民币1362.63万元”的部分。2.撤销一审判决中关于“保亭黎族苗族自治县国土资源局向万事利贸易发展公司支付收回闲置土地补偿款利息的部分。3.驳回万事利公司关于保亭县国土局向其支付收回闲置土地补偿款利息的诉讼请求。4.一、二审案件受理费各50元、共100元,由保亭县国土局负担。万事利贸易发展公司预交的案件受理费111401.6元,予以退还。

保亭县国土局不服二审判决，向本院申请再审称：1.一、二审法院对涉案土地用途认定错误。涉案土地颁证时土地用途为旅游观光，根据海南省国土环境资源厅相关意见，旅游观光用地可以是建设用地，也可以是农用地，需要根据用地批文、出让合同等权属来源材料进行确认，涉案土地应按“其他地类”计算补偿，其用途应为农用地类，而非建设用地。2.二审法院对于申请人提供的《保亭黎族苗族自治县三道镇土地利用总体规划图（2006-2020）》《保亭黎族苗族自治县三道镇暨国营三道农场镇域总体规划（2007-2020）》不予接纳属于适用法律错误。3.一、二审法院依据的评估报告存在地价定义错误、取价依据错误、估价方法错误等问题，评估报告已过期，且涉案《闲置土地有偿收回协议书》并未对具体数字进行约定。故应当依照琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）文件确定的“土地取得成本 利息”的方式进行补偿。综上，请求撤销二审行政判决，依法改判驳回万事利贸易发展公司诉讼请求。

万事利公司答辩称：1.根据海南省国土资源厅《关于土地用途套改有关问题的批复》的意见，应当按照用地批准文件、出让合同等合法的权属来源材料确定土地用途。故根据用地批准文件，涉案土地用途应当为商服用地，而非橡胶园地。2.土地收回协议是针对涉案土地收回的问题，由答辩人与被答辩人在协商自愿的基础上签订的，其内容并不违反法律法规的禁止性规定，协议的签订也不存在胁迫、欺诈等情形，该协议书自双方签署之日起即生效，故按照该协议书的约定确定涉案土地类型、收回的价格、处置方法等。3.原审法院以《鉴定报告》为依据认定涉案土地的市场价值正确，无论是从适用依据、机构资质还是鉴定程序来看，该《鉴定报告》均合法有效。4.《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》印发于《闲置土地收回协议书》签订之后，并不适用本案。即使适用，该文件也不具有强制性。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。

综上，保亭县国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南省保亭黎族苗族自治县自然资源和规划局的再审申请。

二〇一九年十月二十三日