非税收入征缴管理研究

在很多国家和地区，“非税收入”一词的概念比较模糊，其内含有所差异。从我国财政体制发展历程看，非税收入概念得到明确与全面预算管理密切相关，是政府对非税收入的认识逐渐深化的体现，是从资金管理层面到收入结构层面的跨越式上升。根据《政府非税收入管理办法》，非税收入是政府、事业单位等社会团体或组织凭借强制权力、政府信誉、国有资产所有权，获得除税收以外的财政资金，包含行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入、其他非税收入等12项收入（不含社会保险费、计入缴存人个人账户部分的住房公积金），分别纳入一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算进行管理。

一、非税收入与税收收入的区别

（一）开征目的不同

税收是政府为了提供纯公共产品、满足社会共同需要，凭借公共权力参与社会分配，进而取得财政收入的形式。在我国，设立、征收非税收入的目标则可以总结为以下三个方面：一是用于提供准公共产品，向特定群体征收，遵循“谁受益、谁负担”的原则，最终促进社会公平正义、提高社会产品分配效率；二是使用强制权力，通过罚款、收费等方式，体现优于税收的负外部效应矫正功能，引导公民自觉减少产生负外部效应的行为；三是以国有资产所有者身份，进行国有资产的运营与管理，促进国有资产保值增值的同时，取得利润和股利股息收入。

（二）性质特征不同

税收体现出高度的强制性、无偿性、固定性特征，政府凭借税法对纳税主体、征收对象、税率等税收要素的规定，无偿取得税收收入，公民在享受政府提供的公共服务同时，也履行依法纳税的义务。相较下，非税收入具有较强的多样性与灵活性，不同种类项目的特征不同，如各类政府性基金、教育费附加，拥有明确的征收标准，近似税收的强制性、固定性；而行政事业性收费、罚没收入等一次性收入，则具有非经常性、非持续性特征；此外，部分非税收入项目也被称为“准税收”，针对特定群体开征，因此对于全体社会成员而言，一定程度上体现自愿性，按照“受益者付费”为原则征收。

（三）征收主体不同

《税收征管法》规定税收的征收主体为税务机关，各级税务机关在国家税务总局的领导下确定税款征收方式，开展税收征缴工作，保证税款及时足额入库。《政府非税收入管理办法》规定各级财政部门为非税收入的主管部门，非税收入可由财政部门直接征收，也可由财政部门委托其他部门和单位，即执收单位征收，其中执收单位包括法院、公安局、学校等行政事业单位，因而非税收入征收主体更加多元化，征收权限更加分散。

二、加强非税收入征缴管理的必要性

目前，我国在税制改革上已经取得了重大成果，税收立法工作有力推进，截止2020年8月，我国已经完成11个税种的立法工作。从法律效力看，将大多数国务院暂行条例上升为国家法律，提高其权威性和规范性，一方面有利于推进社会主义法治体系建设，形成规范统一的税收制度体系，另一方面可以加快建设现代化财税体系，提高税收征管效率。

结合我国结构性减税与普惠性减税措施加快推进的现状，非税收入规模对于拉动财政收入增长、促进财政收支平衡发挥着重要作用：根据财政部公布的全国财政决算数据，2019年我国一般公共预算收入190390.08亿元，其中税收收入158000.46亿元，专项、罚没、行政事业性收费收入等非税收入32389.62亿元，占一般公共预算收入规模的17%；全国政府性基金收入84517.72亿元，全国国有资本经营收入3971.82亿元。按照《政府非税收入管理办法》对非税收入范围的界定，2019年我国非税收入总规模达到120879.16亿元，相当于全年税收收入的77%，对财政收入的重要性不言而喻。因此非税收入应该获得与税收基本持平的地位，在政策法规、管理体制、监督保障等方面同步推进。但目前实行的《政府非税收入管理办法》由财政部颁布，法律层级仅为部门规章，非税收入管理领域还存在较大法律空白。伴随法治社会建设和现代化财政体系建设的进程，政府部门更应重视非税收入管理，统筹非税收入改革。一方面要加快推进非税收入立法进程，以更高层级、更强效力的法律来规范非税收入征缴过程，另一方面应加快非税收入征缴管理改革，构建制度化、规范化的征缴体系促进非税收入法律体系的完善。

三、建立建全非税收入征缴系统

“金税工程”自1994年开始建设，目前已经发展到“金税三期”系统，使用统一的技术平台，覆盖所有税种、所有工作环节，实现税务部门与其他相关部门的联网。“金税三期”的大数据平台能够追踪企业的收入、成本、利润、库存等信息，并通过对比相关数据，判断企业是否隐匿销售收入及生产经营异常，有效遏制了偷税、漏税行为，对税务部门加强税收征管、保障国家税源发挥了重要作用。近年来，我国经济增长呈现下行趋势，财政收入增幅放缓，随着减税降费力度持续加大，财政部门面临巨大的收支平衡压力，非税收入在弥补财政收入、稳定财政收支中发挥了重要作用。2019年我国减税降费规模达到2.36万亿元，全国一般公共预算收入增长3.8%，税收收入同比增长1.02%，而非税收入增长达到20.18%，可见非税收入对财政收入的补充和支撑作用逐渐凸显，成为拉动一般公共预算收入增长的主要动力。依照稿件政策法规挖掘各类非税收入潜力，成为减轻财政压力的有效举措。非税收入具有项目多、种类杂、征收标准复杂等特征，征管难度并不亚于税收，因此更应借鉴“金税工程”的相关经验，构建起全国统一的非税收入征缴系统，提高非税收入管理效率。

（一）创新非税收入缴纳方式

传统的非税收入缴款方式按照“收缴分离”原则，要求缴款人在执收单位开具非税收入缴款书后，前往代理银行网点缴纳费用，收缴程序较为繁琐，既给缴款人带来不便，同时也易导致执收单位无法及时更新资金信息，影响非税收入结算效率。伴随互联网技术的发展，微信、支付宝等现代化支付手段已经得到了广泛运用，非税收入缴款方式也可以进行创新。例如，不少地方推行道路临时停车位智能收费系统，公民停车后，只需使用手机登录APP或微信公众号填写对应车位号进行查询、缴费，智能停车收费系统在减少人工收费成本的同时，也方便民众缴纳停车费，并将区域内所有车位的停车费纳入统一的银行账户管理，有效提高停车位的管理效率，并实现资金缴纳信息的同步更新。除此以外，交通违法处理业务量较大，交警部门也开通微信、支付宝账户，支持缴款人采用更加便捷的方式，提高收缴效率。以现代化支付手段丰富非税收入缴纳方式，能够从根本上保证执收单位收缴信息与资金信息的同步一致，保证执收单位及时解缴非税收入，保证各类非税收入应缴尽缴、及时入库。

（二）建立健全电子票据系统

非税收入票据作为非税收入征收的法定凭证和开展会计核算的原始凭证，为财政部门进行非税收入监管提供了重要依据。随着现代化支付方式的推行，传统的纸质票据已经无法适应新形势的发展要求，因此推进非税收入票据电子化管理势在必行。结合税务部门已经支持企业开具电子发票的经验，非税收入电子票据系统的建立则首先需要借助统一的非税收入征缴平台，推动财政部门、执收单位、代理银行联网，实现非税收入缴纳、票据管理、资金入库等环节信息的互联互通；其次，完善计算机和网络技术，搭建起统一的数据传送接口，以便相关部门实现票据信息传送；再次，为了提高部门核算的便利性，电子票据系统需要与财务核算系统兼容，为便于保管储存票据存根，也需要完善计算机储存器等电子载体；同时，结合税控装置开票系统的经验，需要建立执收单位开票子系统，各个执收单位使用统一规范的开票系统，能帮助财政部门动态掌控非税收入开票、使用、核销信息，实现“以票控收”、“凭票监管”；最后，信息安全防护与管理也十分必要，一是要加强电子票据防伪措施，完善电子票据真伪查询服务，让缴费人通过执收单位的缴费平台或票据服务网站等便捷的官方途径验证查询非税收入票据真伪；二是采用账号登录、授权管理等措施防止非税收入数据泄露。非税收入票据电子化管理系统避免了以往票据管理手写签名、人工核算、纸质储存的弊端，节省了相关单位的人工成本，在票据使用和传送上也体现出巨大优势，缴费人通过电子邮件等方式可以直接下载并使用非税票据；执收单位开票后，也能通过电子系统将非税收入项目信息实时传送给财政部门，财政部门分析执收单位的票据下载、上传数据，便能掌握其票据领购、使用、核销等信息，增强了非税收入监管的智能性、及时性，能够有效提高非税收入监管效率。

（三）改进非税收入缴库模式

税务部门通过财税库银横向联网系统(TIPS)直接将征收的非税收入划转国库，有效提高了非税收入的征缴效率，所以在建立起全国范围内财政部门、执收单位与代理银行的非税收入征缴系统基础上，应加快促进此平台与财税库银横向联网系统的对接，并借助微信、支付宝、网银等现代化支付方式，逐步推进直接入库、提高非税收入透明度，让国库发挥对财政资金的反映和监督功能。

毋庸置疑，非税收入项目繁多、种类庞杂，小到路边停车费的收缴，大到规模突破万亿的政府性基金，与税收一样跟公民的生活息息相关，与税收具有同等重要的地位，二者共同构成我国财政收入，是政府提供各项公共服务、弥补支出成本的收入来源。提高非税收入征缴水平应该结合“法律”和“系统”两个层面，从“制度”和“技术”两个维度同时推进。一方面加快非税收入立法，提高非税收入管理规范的法律效力，另一方面需要财政和相关部门投入更多人力、财力、物力构建全国统一的非税收入征缴系统，规范简化征缴的流程、提高资金入库效率、加强征缴过程的监督力度，实现各省、各市、各区非税收入统一征收、统一调配、统一管理。