本文系贾康先生在“中宏专家面对面会议”的线上讲座，2021.8.13。
再往下，还有一个要说一说的罚款，今天只说这里面的道路交通罚款。多年来，在中国作为政府非税收入里的一个门类，这个罚款的数量已经相当可观，比如有人统计，北京市这么多的探头所形成的交通违章的罚款，一年下来这个数目是相当惊人的。在其他一些地方，由于交通罚款也还出现了一些让人揪心的不良案例。比如就在今年的4月5日，河北有一位卡车司机（姓金），他从承德开车去唐山丰润区，在过超限检查站的时候，按照规则在车上装的北斗定位系统说是掉线了，没有数据可查了，结果被处以扣车和罚款两千元这样的处置。但这位姓金的司机认为他的北斗定位掉线不是他的问题，他也不知道这个系统是不是掉了线，他不能接受罚款。跟工作人员交涉无效之后，他吞农药身亡，在网上引起当时的热议。有熟悉北斗系统的网络专家说到，这个北斗可能会出现这种问题，当时无法判断说这是技术故障还是有人怎么样有意的搞了鬼。我们无力做更多细致的专业分析，但是从研究财税的角度来说，我有一个自己在网上专门发的短文，我对这个事情也很受触动，也是自己感觉不吐不快（这种令人沉痛的事情压在心头，就联想到很多。这个案例前面，其实早有类似的事情，在过去就已经屡屡听到过）：这个姓金的司机自己死的时候51岁，家中抛下了老母、妻儿，听起来这个家庭就毁了。交通方面当然要有规矩，罚款是对违规的治理手段之一，一向如此，但是我们要讨论的问题在于，这种经济惩罚的手段在我们国家如何合理设计，适度运用？老百姓在这方面，面对的“重罚”和“滥罚”不可忽视。一个有可能是这个姓金的司机无心之误的掉线问题，就一定要罚两千块钱吗？李克强总理在两会上专门说到过，中国还有六亿人的月收入（也就是专家所说的可支配收入）也就是一千块钱上下，日子过的紧紧巴巴的，有一大家子人要养活的高风险中挣着辛苦钱的这个卡车司机，一个罚款就是两千块钱，真的感觉是权力有任性特征，这种重罚的合理性非常有问题，值得人们重新探讨。从他这样一个“不可接受性”来说，当然也可能还有其他一些因素，我们也不过于细化讨论这位姓金的司机的具体情况，类似的例子，也可能有各种各样的问题，我在网上也追溯到，2013年的时候河南也有一个女司机、女车主，碰到了当时说要交三千元的一个缴费，称为路政的月票和年票，她说已经缴过这个钱以后，路政部门说还要继续缴，求情未果，她也是服农药自杀了。这都是极端的案例。
对这种事例感受到带有重罚滥罚的不当特征之外，咱们再看看一些比较平常的事儿。就说在北京，有私家车的各位朋友可能都有体会，停车难太明显了，很多的地方要找个停车位，难上加难。本来有些地方是模糊地带，可停可不停的，以后可能很多情况下，又变成划出线来不能停车，有的时候看着没划线，在这个地方要办事儿必须停车，停了以后时间可能不长，回来一看车的玻璃上贴上了罚款通知，这成了家常便饭了。一罚一单就是两百块，好像管理部门他们并不热心去增加停车位、划出必要的停车位方便社会成员，就是热衷于派出人员去各方游动，对模糊的情况或者怎样一种老百姓无心之失的情况，贴罚款来收费，收罚金。对“罚罚罚”有个统计：2020年交通罚款全国总金额是三千亿以上，依全国民营汽车保有量当年2.8亿这样的一个数量，那么车均的罚款是一千块钱以上；北京的民用机动车是99.6%以上都要碰到罚款问题。这样的重罚和滥罚，跟中央要求的国家治理体系和治理能力现代化相差的何止是十万八千里？你如果说罚款的目的是为了让被罚者长记性，优化交通秩序，那对大车司机不罚两千罚两百，他就不肉疼不长记性了吗？你如果罚款目的是为了减少违规的停车，为什么不努力增加车位来方便老百姓，让大家过日子更感受到美好生活的条件呢？只是努力增加沿街贴条的人手，这哪里是一个合理的治理呢？
这方面的问题，也可以说说过去我就有一些观察和体会。也是再举两个小例子，一个是在北京：复兴门立交桥从南往北怎么过来，那个地方出现一个拐弯路，我坐的车开始不知道的情况下，开到这里我们没有拐弯直行了，走到要过立交桥的时候，发现有警察站在那儿罚款，这才知道有了这种新规定。我在前面应该有个地方上拐弯路，就不罚款了，但是为什么有警力来执行这个规则的时候，他不站在那个应该拐弯的地方给大家一个示意，而要站在这头，告诉你违规了要罚款呢？就是为了多收钱嘛。本来警察的职责是疏导交通，认为这个地方应该拐弯有利于交通的话，自己有人力的情况下应站在那个地方，另外常规的情况是树立一个非常醒目的牌子，表示在此需要右拐完成向北的通行，这多方便社会成员，偏不这么干。这就成了一个设埋伏的罚款了。
在上海还有一个更典型的设埋伏罚款的例子。晚上我从机场出来，坐当地接待单位的车，走在路上突然被警察叫停，说前面那个路口上路边摆着一块牌子，这条路临时改为单行道，所以，你们这个车现在处于逆行状态要接受罚款。我听着真是哭笑不得，如果说黑咕隆咚的晚上，这条路有必要临时改成单行道，你在立牌子的地方站着啊，你一挥手让大家看牌子，大家不就明白了嘛，停车调头我不走这条道了，他偏偏不，要过一个街区在这边等着罚你的款。怎么解释这种事情？有几种可能性。一个是最大的可能，为了多收罚款，这个罚款拿来以后在过去收支可以挂钩的情况下，直接变成了奖金和福利。再一个，强调“收支两条线”不能直接拿罚款做福利和奖金发放的时候，有可能跟单位总体的年度里面财政部门的资金返还挂钩，还是间接形成了对于他们的福利支持，所以仍然有积极性多罚款。这两种可能性都要靠经济方面合理的、真正的“收支两条线”，断绝罚款动机去消除。如果这两条都消除了，仍然有人愿意在这里设陷阱式的罚款，那只能解释说他就是想耍威风，他穿着警服想耍这个威风来体验体验他的快感。当然，这些情况有时是不是也有一种混合，一方面罚款增收，一方面体会一下自己权力行使中间的这种愉悦，这也有可能。总体来说，一定不是简单说我们做一些思想方面的“提高觉悟”工作就能够解决的，一定是个制度建设的问题。在整顿吏治这个概念上，我是信奉制度方面的安排是最根本的、最决定性的、最稳定的和最长久的因素，我们一定要通过中央所说的“把权力关进法治笼子里”的制度改革，来真正的解决交通等方面不当罚款、过多重罚和滥罚的问题。这样才能够更好处理我们社会上的主要矛盾——就是人民美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。
这方面千头万绪的事情，包括着这样一个政府非税收入机制，不能说这些非税项目都完全不成立，都应该取消，问题在于不可能完全取消的这些项目应怎么合理化的问题，一定还是要以制度建设为龙头，加上思想教育，加上我们执法人员素质的提高等等。综合解决，标本兼治，但“治本为上”，制度的变革就是我们今天主题所说的非税收入的这方面的制度创新和改革，是纲举目张的龙头事项。发展方向上的规范化的分流归位，一定要紧紧抓住制度建设来攻坚克难。
我汇报到这里，下面还有时间，请主持人来掌握，我们是不是可以进入讨论互动环节。
主持人：谢谢贾康老师的精彩讲座，我们这边也收集了一下问题，请教一下。
第一个问题，中国政府的非税收入在财税体制中的地位将来会向什么样的方向发展？刚才提到很多非税收入，但是总体来看多数还是偏负面一些的，我们非税改革中整体上是怎样的情况？
贾康：我回应一下，认识上这个总体大的趋势看得很清楚，“规范化的分流归位”，在整个政府收入的比重上来说，应该是非税收入的比重从现在的水平要往下调。比如说五险一金，我前面提到的基本养老，是要以降低负担为基本取向之一的；合在一起几百种的行政性收费，也是要能归并的归并，能取消的取消，能减少的减少；总体来说，罚款也不能满天飞。所以，这种我前面说到有很多问题、很多评价上偏负面的这些非税收入，大的、应有的改革取向之下带来的结果，应该是比重在整个政府收入里降低。这符合规范化水平提高这样一个基本逻辑。在中央层面，由于规范程度一般比较高，目前中央层面的非税收入比重就比较低，地方政府层面也看得出来，一般人们感觉理财规范程度高的省级行政区，非税收入的比重就比较低，相反另外一些财力困难的地方，规范程度比较低的地方，非税收入的比重那就往往显得比别的地方要高。这也可以反证我们改革的取向应该是把这些偏负面的一些带有弊病特征的非税收入的弊病因素加以消除，总体来说，带来的是占整个政府收入的比重要降低。
主持人：非常感谢贾康老师。刚才您也提到了可能相对来讲，经济比较落后的一些地区这些非税收入的比重相对较高。第二个问题就是面对这种发展滞后的地方，它本身的税收能力相对比较弱，对非税收入的依赖相对来讲就比较强了，如果不断降低政府非税收入的比重的话，这些相对滞后地区如何支持发展呢？
贾康：这也是一个前面说到财政体制里曾经点到的问题。我们国家分税制在税基配置，还有共享税的分成这方面，是必须规范化的。比如在第一大税——营改增以后的增值税的规则方面，不区分是上海、北京还是新疆、青海、西藏，在共享税这个概念上第一大税是中央、地方各拿一半，这是现在的规定，北京、上海如此，到了青海、新疆、西藏也如此，这样的好处是什么呢？就是虽然共享税不得已越搞越多，但是在这方面财力配置的规则，是一视同仁的，没有任何一个地方可以通过“跑部钱进”拉关系的方式给自己吃偏饭，剩下的就是您关心的，同样都是增值税，工商业发达增值额的地方多，税的收入就高，而欠发达地方，税收能力弱的地方，工商业活动的水平低，税源比较贫瘠，丰度不够，税收能力表现为比较弱，收入的支撑力就差。这种区别靠什么去调节？我们在1994年分税制改革以后，有一个非常清晰的制度建设方向，要靠中央政府牵头，形成中央和省两级自上而下的转移支付制度。这个转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，特点是要更多考虑支持欠发达的地方。一般转移支付是要通过规范的样一些计算公式（这些计算公式是对事不对人的，谁来拉关系都没用的），比如说各个地方的人均GDP，人口密度，还有包括辖区里面的其他一些基本指标，比如基本公共服务方面统计表明的每十万人的病床数，每十万人的教师数，等等，形成大家讨论了以后认可的计算公式，把可做转移支付资金的这个百分之百的蛋糕怎么切分，形成一种切分的依据，然后按照公式计算出来，切到各个地方，是多少就是多少。这样一种客观的“因素法”或者“因素计分法”已经在这些年形成了比较好的运行绩效，就是大家都感觉可以有依据比较客观公正地分配中央手里、还有省级手里、比较高端政府手里可以自上而下分配去支持地方更低层面转移支付的资金。作为依据，大家有些什么改进意见，也可以继续提，可以继续动态优化公式设计，工作做在优化计算公式里选取的指标，调整一些指标的权重，这都可以讨论，都是阳光化的，没有任何其他的途径去暗中跑到领导机关、业务司局那个地方去拉关系、处关系给自己吃偏饭。这就是一个很明显的制度进步。我们现在靠中央和省两级自上而下的转移支付来支持欠发达地区，还在逐渐增加力度，而且也明确地说以后要更多考虑提高一般性转移支付的力度，即计算出来以后给各地的财力，到了地方手里没有具体用途，可以拿来打入它当地整个的预算盘子统筹使用。
还有另外一种，叫做专项转移支付，是中央和中央管理部门认为有必要体现特定的政策导向、戴帽下达给地方用于特定项目的。这种专项转移支付不能说会完全取消，但是要求控制它的比重。另外，不允许在专项资金转移支付的旁边附加上地方作资金配套的要求了。过去因为有这种专项分配，又带来了一种“跑部钱进”，地方上总是希望跑到管理部门那个地方，要求给自己更多一些专项转移支付的支持。管理部门无形中就有了一个倾向，这些专项设置得越多，越体现自己的存在感，本来手里的资金可以批一百个专项的，却可以把它拆成二百个专项来批。那明摆着资金不够怎么办呢？提出地方要配套，我这个项目批下去，有一半资金是要你地方配套的，地方如果不承诺配套，我就不批给你，那就逼着要地方弄虚作假，说我有笔钱，我可以作配套，实际上这笔钱可能已经用了多少次，给这个项目也配套，给那个项目也配套，这个资金真正用起来的时候，是捉襟见肘的，造成新的紊乱和一些扭曲问题。针对这样一种不良状态，在以后转移支付的过程中，就强调了原则上不允许再要求地方对于更高层面的专项资金来做什么配套，消除弄虚作假，减少扭曲。总体来说，税收能力弱的地方应该得到的特定支持中，自上而下的转移支付是支持的主力。
同时还有另外一些横向转移支付，这在中国也有多年的实践，比如大家都知道有这种发达区域对欠发达地区的“对口支援”，相对稳定的，像西藏，拉萨这个区域的对口支援是来自江苏；林芝那个区域，对口支援是来自广东。外面比较发达的省级区域，对应一个西藏自治区下面的地级区域，做对口支持。汶川大地震之后，重灾的几十个县级区域，也是中央牵头全国安排有对口支援。在这种横向转移支付方面，我们以后要总结经验，把它的规范性提高，不简单否定这样一个横向支持的机制，但是这里面也确实要处理好一些过于模糊和讨价还价的机制，还是要提高它的规范性和阳光化。还有一个生态补偿的横向转移支付，比较典型的是水系这方面处理上下游关系或者说沿边的关系。比如说在浙江、安徽那一带，有千岛湖和黄山的一片风景区，沿湖沿水系的这些区域，要做出承诺，怎样保持那个水体的清洁度，而受益的区域（也是中央牵头说清楚了的），一些旅游区，一些中心的城镇，他们有更好的工商业活动的环境，旅游业发展的环境，要按照事先约定，每个年度在考核了沿湖一些区域保持水体清洁的业绩之后，给予资金支持，这是横向的支持。再进一步考虑，比如我们三江源的区域，最典型的是可可西里，几乎是无人区，但其实不是完全的无人区，还有地方政府的设置，还有少量的居民，还有以后在区域里要开展的一些接待特色旅游、接待地质勘探、接待以后符合国际惯例的有偿狩猎等等这样一些社会活动，还要保持生态，打击盗猎，打击破坏环境行为，等等，地方政府要有自己的收入来源，如果能够在地方政府通过每年度的工作考核表明是尽心尽力地保护了生态环境，保护了三江源头——我们所说几个重大水系源头的清洁度，那么这个水系中游、下游的地方，是不是可以考虑按照事先约定的每个地方在自己的收入里一个很低的百分比来做横向转移支付？合在一起对于可可西里来说，就是一个宝贵的横向转移支付支持资金了。诸如此类的机制，也可以探讨。
总体来说，保持国家统一民族团结，不只是经济问题了，还有政治层面的重大意义，除了给予这样一些运行方面的转移支付支持之外，还有一些重点项目。比如说青藏铁路，哪怕运行起来赔钱也得建，什么道理？这就是特别的支持，那些地方税收能力弱，不能靠他们自己的收入来建青藏铁路——不要说建设了，运行都谈不到，但是我们靠整个国家的财政体系，支持着把路建起来，而且把路管好，让它运行好，这就有更多“正的外部性”，支持欠发达地区发展，而且维护国家统一、民族团结了。青藏铁路以后，现在听说还要建川藏铁路，同样的道理。
主持人：感谢贾康老师。第三个问题，因为咱们刚才从非税这块也讲了很多，但是土地出让这块，您怎么看它未来的改革方向呢？
贾康：这是一个大题目。严格的讲，政府的非税收入也还应该包括这一块，我没有列进来，因为说起来这个话题内容就太多了，咱们现在只能简单说一下。土地出让收入，也被称为土地批租收入，它在经济方面的依据是什么呢？我们国家规定，在农村，土地是集体所有制的，这之外所有的其他土地，包括建成区——就是城镇和工矿区，以及无主的荒山，所有这些土地都属于国家所有。一旦到了我们城镇化建设中配合着工业化、配合着社会发展，要用地的时候，土地在具体的供给与交易形式上，称为使用权。土地批租，批的是使用权的出让，取得的是地租，国家凭借着土地终极所有权、经济意义上的土地所有者身份，有收取地租的权利，这跟税收是有明显区别的另外一种非税收入。我们国家实际生活中间，是这种地方政府层面的土地出让，在改革开放以后从深圳开始，越来越多纳入跟市场对接的有偿出让、取得收入的状态，而且这个出让的环节，越来越多应推崇的是竞争性的交易，而不是靠关系，靠行政审批——这可以杜绝很多的不正之风和腐败行径。大家在阳光化的“招拍挂”中竞价取得土地使用权，这个形式之下匹配生产要素，支持建设项目和经济社会发展的用地需要。
在我国土地出让收入这方面，它基本的特点是什么呢？首先就是很不均衡。虽然我们每年看起来数额相当大了，这几年如果把每年的土地批租收入合在一起，多少万亿，跟地方政府收入相比，有时占到了一半以上，占到60%、70%，有些特殊的地方政府辖区，可能跟它其他收入相比，几乎是不相上下的。但它是极不均衡的，对全中国前些年有一个基本的判断，每一年度的土地批租收入最主要的部分，60%多，2/3左右，是发生在沿海的一些高地，还不包括沿海的低地、洼地，沿海高地的一些中心城市为主，取得了这些土地批租收入，剩下的20%出头儿发生在中部区域，西部不到10%。换句话说，这种土地批租收入，是在财力分配上面进一步扩大了地方财力差距的。我们不能说完全不允许发生这种差距，但显然这方面又不能太过分。我们一方面看到这种土地批租有跟工商业活动繁荣程度密切的相关性，必然是哪个地方发达，土地批租可能批个好价钱，收入就多；另外一方面，还得有其他的机制，包括我前面说到的政府转移支付去给欠发达地方——批地也批不出什么价钱的地方给他们以支持。另外一个，就是土地批租本身产生的短期行为特征非常明显，有办法把地批出去拿到钱，在我们这个体制之下，当地的党政一把手很容易形成一个动机：把钱一下拿足了，就在我任期这三年四年之内迅速出政绩，这个政绩是托着这样一种“为官一任造福一方”表述之下官员可以得到的更好的升迁机会的。我们经济学的分析一点也不讳言，官员的行为模式也是要寻求自己的人生价值和自己看重的仕途利益的实现的。大家都愿意出政绩，愿意出政绩以后实现自己的人生抱负，得到升迁，但是带来的问题是什么？你一次拿钱拿足的这一块地，批出去以后，工商用地四十年，住宅用地七十年，再也不可能在这个时间段里又来收钱，得不到时间段内以后任何再来形成财力的现金流了，那么它覆盖的，是这一任官员身后的十几届、甚至二十几届任期，你现在于任上一下把钱拿足了，后面的十几届、二十几届可就吃憋了，但是这个问题不纳入他们的考虑之内，很少有顾虑说这方面应怎么加以节制。这个短期行为带来的，就是很可能批租走得过快，而到无地可批的时候，后面的整个可持续发展受到威胁。这个短期行为特征，也就是人们现在所抨击的“土地财政”之下我们的可持续发展是不是会碰到风险的问题。所以，很有必要在配套改革中，在这个非税收入概念之下，要有系统性的通盘的制度创新设计。比如说，土地批租的收入不可能没有，但是如果在土地批租以后整个开发形成不动产以后的持有环节，建立了房地产税，那个负担就会改变土地批租环节上所有的竞标者的市场预期和他们的出价，就不会在这个环节上动不动一下子炒出个“地王”来，整个发展过程会更均衡，在房地产业的发展方面也会显得更沉稳、更健康。当然还有其他一些配套的措施，比如说整个土地批租所取得的收入，能不能转为“年租制”，不是一次拿足，而是以后每年比较均衡地来收取，这就不是覆盖一届官员任期的问题了，就有可能细水长流。这也是有一定的国际经验可以借鉴、可以探讨的。所有这些事情还是一个配套改革，按系统化思维来掌握，才能处理好我们攻坚克难的事情。但说到房地产税，很多朋友肯定就不高兴了，大家都觉得有这么个税多难受。怎样真正走向现代国家，建立现代税制，这又是一个绕不过去的问题了。
今天的时间已经超过，就不能再更多展开了。就此打住，感谢各位朋友积极的参与，以后希望有更多的机会得到大家的批评指正。
（全文完）
贾 康 简 介
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