中华人民共和国社会保险法文号(实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定)

案件基本事实

周某是某县一技工学校的员工，自2002年8月起进入该校工作，该校未为其办理、缴纳医疗保险。2014年该县整合县内职教资源，将技工学校并入职教中心。周某与技工学校解除了劳动关系，与该县劳务派遣中心签订《定向劳务派遣人员劳动合同书》，于2015年4月进入职教中心工作。劳务派遣中心为周某缴纳了2015年4月以后的医疗保险费。就2015年3月前周某在技工学校工作期间的医疗保险，周某与职教中心发生争议。周某向该县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，该仲裁委员会作出裁决：职教中心应为周某补缴原技工学校欠缴的医疗保险费。职教中心不服该裁决，向该县法院提起诉讼，请求判令职教中心无需为周某补缴2015年3月份前的医疗保险费，理由之一是：根据相关法律规定，补缴社会保险，应不属于诉讼或仲裁的受案范围。

法院裁判要点

该县法院受理了该案，认为本案争议的实质是用人单位职教中心的前身技工学校未与周某建立2015年3月以前的医疗保险缴费关系并缴纳相应费用，应属于劳动争议调解仲裁法规定的“因社会保险发生的争议”，属于人民法院的受案范围，故判决支持了周某。

职教中心不服原判，提起上诉，二审法院认为，《劳动法》规定，用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳，逾期不缴的，可以加收滞纳金。社会保险费征缴暂行条例规定，缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保险行政部门或税务机关责令限期缴纳。最高院关于劳动争议案件的解释（三）规定，劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。依据上述规定，征缴社会保险属于行政机关的行政职责。周某要求用人单位补缴医疗保险费系劳动者与用人单位就欠缴保险费发生争议，是征收与缴纳之间的纠纷，属于行政管理范畴，带有社会管理的性质，不是单一的劳动者与用人单位之间的社会保险争议。因此，此类纠纷应由社会保险管理部门解决处理，依法不属于人民法院受案范围。故裁定撤销一审判决，驳回职教中心的起诉。

案件争议焦点

本案争议焦点是，本案是社会保险费补缴纠纷还是补办并补缴纠纷？人民法院应否受理本案？

案件评析

该案一裁两审迥异的裁决，是社会保险纠纷仲裁、诉讼受理标准不统一、不明晰以及裁判者认识不同造成的。这一现象现实中多有，给社会保险纠纷公正、高效处理带来障碍，影响了仲裁、司法的公信力，不利于纠纷当事人合法权益的及时有效保护。就此，高层已予高度重视。2017年11月8日，人社部、最高院联合出台《关于加强劳动人事争议仲裁与事实衔接机制建设的意见》，明确要求各地劳动人事争议仲裁委员会和人民法院要按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等法律规定，逐步统一社会保险等争议的受理范围，积极探究和把握裁审衔接工作规律，合力化解矛盾纠纷，切实维护当事人合法权益，促进劳动人事关系和谐与社会稳定。为此，了解关于社会保险纠纷裁、审受理范围的差异及成因，探究协调差异的方法和最终解决的路径，对于回应现实需求具有重要意义。

一、社会保险纠纷裁审受理标准的比较

社会保险纠纷主要有社会保险交缴类纠纷、社会保险待遇纠纷、社会保险赔偿纠纷。社会保险交缴类纠纷有办理社会保险关系并交纳费用、补办社会保险关系并补缴有关费用、补缴欠缴的社会保险费用、补办少办的社会保险险种并缴费等纠纷。社会保险待遇纠纷有已经办理并已缴纳社会保险费用的用人单位中，劳动者对社会保险经办机构支付的保险待遇有异议的纠纷、劳动者对除由社会保险基金支付的待遇以外应由用人单位负担的保险待遇有异议的纠纷、已退休劳动者向未办理并交纳社会保险费用的用人单位追索社会保险待遇的纠纷、未办理并交纳社会保险费用的用人单位依法应当向劳动者直接支付社会保险待遇的纠纷等。社会保险赔偿纠纷有因未办理并交纳社会保险费用且已无法补办的赔偿纠纷。后两类纠纷的性质及受案范围规定较为明确，现实中也较少争议，如已经办理并已缴纳社会保险费用的用人单位中，劳动者对社会保险经办机构支付的保险待遇有异议的纠纷，属于行政争议，应通过行政救济途径解决；其他纠纷是劳动争议，裁、审受理范围是一致的。差异较大的主要集中在社会保险交缴类纠纷中，以下主要围绕这类纠纷进行梳理和分析。

（一）仲裁受理规定

1、1987年8月15日实施的国务院《国营企业劳动争议处理暂行规定》，初步确立了劳动仲裁制度，其规定“因履行劳动合同发生的争议”是劳动争议。

2、1993年7月6日国务院发布《中华人民共和国劳动争议处理条例》（以下简称《条例》），标志着我国劳动仲裁制度的正式确立。其规定“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议”是劳动争议，适用该条例进行仲裁。适用的主体是“企业与职工”。

1993年9月23日劳动部劳部发（1993）244号【《中华人民共和国劳动争议处理条例》若干问题解释】对“保险”作了解释，是指社会保险，包括工伤保险、养老保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。

1993年10月18日劳动部《劳动争议仲裁委员会办案规则》（已废止）规定“地方各级仲裁委员会处理劳动争议的管辖范围由省、自治区、直辖市人民政府依据《条例》确定”。

1995年12月25日《安徽省企业劳动争议处理办法》规定适用范围依《条例》第二条确定。

3、1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》未对劳动争议仲裁受理范围进行具体规定。

1995年9月1日劳动部劳部发（1995）338号《关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》规定，“鉴于《劳动法》对劳动争议受案范围未作具体规定，关于受案范围问题，应当继续执行《条例》的规定”。

4、2008年5月1日实施的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定，“因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议”是劳动争议，适用该法。该法第四十七条规定：下列劳动争议，除本法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：（二）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。适用的主体是劳动者与用人单位。

2009年9月1日实施的人社部《劳动人事争议仲裁办案规则》（已废止）第二条规定，因社会保险发生的争议适用该规则。适用的主体是劳动者与用人单位。

2017年7月1日实施的人社部《劳动人事争议仲裁办案规则》规定，因社会保险发生的争议适用该规则。第五十条第三款规定，因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议，应当适用终局裁决。适用的主体是劳动者与用人单位。

2017年5月26日安徽省人社厅皖人社发（2017）26号《关于劳动人事争议案件适用终局裁决的指导意见》规定，劳动者与用人单位因执行国家劳动标准在社会保险方面发生的争议，其数额不超过当地月最低工作标准十二个月的，适用终局裁决。

综合以上有关劳动仲裁的法律、法规、规章、相关指导性文件，除《国营企业劳动争议处理暂行规定》因当时我国社会保险制度尚处于试点探索阶段故未明确规定社会保险纠纷的受理外，自我国劳动仲裁制度确立以来，社会保险纠纷始终被认为是劳动争议，是仲裁的受案范围。

（二）诉讼受理规定

1、2001年4月30日实施的最高院《关于受理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条规定了受案范围：（一）劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷；（二）劳动者与用人单位之间没有订立书面劳动合同，但已形成事实劳动关系后发生的纠纷；（三）劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。第二十条第二款规定，对于追索劳动报酬、养老金、医疗费以及工伤保险待遇、经济补偿金、培训费及其他相关费用等案件，给付数额不当的，人民法院可以变更。该解释除对退休人员的社会保险待遇纠纷作了明确外，对其他各类社会保险纠纷尤其是交缴类纠纷语焉不详，对被追索社会保险待遇的主体是仅指用人单位还是包括社会保险经办机构，也不明确。

2、2006年10月1日实施的最高院《关于受理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》明确了劳动者请求用人单位依法承担给予工伤保险待遇的、终止劳动关系后请求用人单位办理社会保险关系移转手续的争议应予受理；劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷不属于劳动争议。

3、2010年9月14日实施的最高院《关于受理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三））第一条规定，劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应当受理。第十三条规定，劳动者依据调解仲裁法第四十七条第（一）项规定，追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金，如果仲裁裁决涉及数额，每项确定的数额均不超过当地最低工资标准十二个月金额的，应当按照终局裁决处理。

4、2013年2与1日实施的最高院《关于受理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四））未就社会保险纠纷作出规定。

5、最高院《民事案件案由规定》【法发（2008）11号】规定了社会保险纠纷的案由，包括养老金纠纷、工伤保险待遇纠纷、医疗费、医疗保险待遇纠纷、生育保险待遇纠纷、失业保险待遇纠纷。

最高院2011年2月18日以法发（2011）41号决定对《民事案件案由规定》进行了修正，保留了社会保险纠纷的大类，包含的小类作了修改，为养老保险待遇纠纷、工伤保险待遇纠纷、医疗保险待遇纠纷、生育保险待遇纠纷、失业保险待遇纠纷。

6、2004年1月2日实施的安徽省高院皖高发（2004）13号《关于审理劳动争议案件若干问题的意见（试行）》规定，人民法院受理的劳动争议案件，是指劳动者与用人单位因劳动合同的订立、履行、变更、终止或虽未订立书面劳动合同，但已形成事实劳动关系而发生的纠纷等。依法律、行政法规、政策规定用人单位必须为劳动者办理社会保险而未办理，或用人单位拖欠应缴的社会保险费用，劳动者为此起诉的，不予受理。

2015年1月20日印发的安徽省高院皖高发（2015）34号《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》对工伤保险待遇等社会保险待遇纠纷和社会保险赔偿纠纷作了规定，但未对社会保险交缴纠纷作出规定。

安徽省高院在有关会议上传达了口头指导意见，对社会保险交缴类纠纷中除补缴欠缴的社会保险费用应为社会保险征缴机构处理外，其他三类人民法院可以受理。

7、《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》（2009年8月17日）指出，用人单位未为劳动者建立社会保险关系，欠缴社会保险费或未按规定的工资基数足额缴纳社会保险费的，劳动者主张予以补缴的，一般不予受理，告知劳动者通过劳动行政部门解决。由于用人单位未按规定为劳动者缴纳社会保险费，导致劳动者不能享受工伤、失业、生育、医疗保险待遇，劳动者要求用人单位赔偿损失或按规定给付相关费用的应予受理。

8、《山东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的意见》（1998年10月15日）规定，劳动争议案件审理范围包括“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护规定发生的争议”。

9、最高院民一庭意见（（载于《民事审判指导与参考》总第71辑《劳动者起诉请求用人单位补缴社会保险金不属于人民法院受案范围》一文），劳动者与用人单位之间因社会保险发生的争议属于劳动争议，此类纠纷是否属于人民法院受案范围，应依据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条的规定予以确定。

综合上述可以看出，人民法院对劳动争议案件的受案范围是采取正面概括规定与个别列举式规定相结合的方式进行确定的，其中对社会保险交缴类纠纷可否作为劳动争议案件受理，不明确、不具体、不统一，有的地方出现意见反复，社会保险交缴类纠纷特别是补缴欠缴纠纷一般不受理；而仲裁就社会保险纠纷受理的规定相对恒定、明确，除个别地区（如北京）外，社会保险纠纷一般全覆盖予以受理。两者受理范围上存在差异，这是造成实践中社会保险纠纷仲裁与诉讼环节出现乱象的重要根源。

二、裁审受理标准差异带来的法律困局

我国劳动争议仲裁制度确立之初即已确立了劳动争议“一裁两审”的处理机制，《劳动争议调解仲裁法 》出台后，少数劳动争议实行一裁终局。由裁到审，受理标准不同，受理范围收窄，必然带来如下法律困局。

（一）当事人不服仲裁裁决的救济权落空。从《劳动争议处理条例 》、《劳动法 》，到《劳动争议调解仲裁法 》，均一致规定，不服仲裁裁决的有权向人民法院起诉（一裁终局的用人单位除外）。除个别地区（如北京）外，社会保险纠纷仲裁一般全覆盖予以受理，而社会保险交缴类纠纷特别是补缴欠缴纠纷诉讼一般不受理。当仲裁就社会保险交缴类纠纷中的补缴欠缴纠纷作出裁决后，当事人不服起诉到法院，法院就会裁定不予受理，或者受理后裁定驳回起诉，或者如本文开头的案例，一审受理并作出判决，到二审撤销原判，驳回起诉。如此一来，当事人法定的救济权无从着落，该类纠纷的仲裁变成了事实上的一裁终局，改变了劳动争议案件处理一裁两审的法定格局。

（二）仲裁受理而诉讼不受理的社会保险纠纷的仲裁裁决是否发生法律效力不明。关于劳动仲裁裁决的法律效力，法律规定不甚明朗。《劳动争议处理条例 》第三十条规定，当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起十五日内可以向人民法院起诉，期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。《劳动争议调解仲裁法 》第五十条作了类似规定。《劳动法 》未作规定。通说根据反对解释，认为仲裁裁决一经当事人起诉，即不发生法律效力。起诉以后，如法院就纠纷实体问题做出了处理，仲裁裁决自然被法院的裁决所取代。对法院未就实体问题进行处理，仅作出程序处理，仲裁裁决的法律效力状态，相关的规定仅有：1、最高院《关于人民法院对经劳动争议仲裁裁决的纠纷准予撤诉或驳回起诉后劳动争议仲裁裁决从何时生效的解释》【法释（2000）18号】规定：当事人不服劳动争议仲裁裁决向人民法院起诉后又申请撤诉，经人民法院审查准予撤诉的，原仲裁裁决自人民法院裁定送达当事人之日起发生法律效力；当事人因超过起诉期间而被人民法院裁定驳回起诉的，原仲裁裁决自起诉期间届满之次日起恢复法律效力；因仲裁裁决确定的主体资格错误而仲裁裁决不属于劳动争议，被人民法院驳回起诉的，原仲裁裁决不发生法律效力。对于符合仲裁受理标准而不符合诉讼受理标准的纠纷，当事人不服仲裁裁决起诉后，法院裁定不予受理或驳回起诉，该仲裁裁决是否恢复法律效力、何时恢复法律效力，尚无规定。

就此问题，笔者的观点是，该类裁决自法院不予受理或驳回起诉的裁定送达当事人之日起发生法律效力。梳理有关仲裁裁决法律效力的规定可以看出,仲裁裁决在起诉期间以内未发生法律效力,起诉期间届满后情况较为复杂,如当事人未起诉,则该仲裁裁决发生法律效力;如当事人起诉了,则该仲裁裁决效力待定:当法院对劳动争议事项做出了实体处理,该仲裁裁决终局的不发生法律效力; 当法院对劳动争议事项未做出实体处理,仅在程序上作出裁定,就有上段所述不同情形。可见，当事人起诉是造成裁决法律效力停止的法定事由，该事由消灭，则裁决或恢复法律效力——因起诉超过起诉期间；或终局的不发生法律效力——因该争议事项不属于仲裁委员会主管范围；或自停止事由消灭之日产生法律效力——因当事人起诉后撤诉并经法院裁定准许。法院以当事人起诉的争议不属于诉讼受理范围为由裁定不予受理或驳回起诉，与当事人起诉后申请撤诉法院裁定准许性质类同，撤诉是当事人对诉权及实体争执的放弃，裁定不予受理和驳回起诉是对起诉权的否定，法院均未对争议事项的实体问题进行处理，而争议事项虽然不属于诉讼受理范围，但不是不属于仲裁委员会主管范围，故应当比照当事人起诉后撤诉并经法院裁定准许的仲裁裁决对待。

（三）、仲裁受理而诉讼不受理的社会保险纠纷的仲裁裁决的执行力不明。一般而言，仲裁裁决具有确定力、拘束力、执行力，当事人可以据以申请人民法院强制执行。但人民法院经审查，如裁决的事项不属于劳动争议仲裁裁决范围，或者劳动争议仲裁机构无权仲裁的，适用法律确有错误的，仲裁员仲裁该案时，有徇私舞弊，枉法裁决行为的，人民法院认定执行该劳动争议仲裁裁决违背社会公共利益的，裁定不予执行。该类社会保险纠纷虽然不属于诉讼受理范围，但不是不属于仲裁委员会主管范围，故按照以上规定，应当具有执行力。然而，法院之所以将这类纠纷排除在受理范围之外，理据是认为征缴社会保险费属于行政机关的行政职责，属于行政管理范畴，带有社会管理的性质，是行政争议，应当循行政救济渠道解决，比如由社会保险行政主管部门作出征缴决定、强制征缴，故此应当不予受理或驳回起诉。这样一来，就存在一份可以通过民事强制执行途径强制执行的仲裁裁决书、一份不应由人民法院主管的裁定书，两者之间产生了效力冲突。

三、破解之途

社会保险纠纷裁审受理标准差异及由此带来的困局和混乱客观存在，如何破解，大致有两条路径。一是在现行法的语境下，在仲裁和司法实践层面的统一，二是从应然法视角、在立法层面的统一。

（一）现行法语境下仲裁和司法的统一。

前述人社部、最高院联合出台的《关于加强劳动人事争议仲裁与事实衔接机制建设的意见》，明确要求各地劳动人事争议仲裁委员会和人民法院要逐步统一社会保险等争议的受理范围，统一的依据是“按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等法律规定”。这一意见就是提出在现行法语境下，使仲裁和司法在实践层面实现统一。笔者认为，只要从法律解释论出发，在认识上廓清错误观点，在规则上废止与法律抵触的错误规定，就可达到统一。

就“劳动争议”这一法律概念，较早进行定义的是1993年的《劳动争议处理条例 》，在劳动争议调解仲裁法出台前，该条例也是层级最高的法律——行政法规，《劳动法 》等上位法未有规定。《劳动争议调解仲裁法 》与该条例一脉相承，对“劳动争议”作了同样定义。该定义同时也是对劳动争议仲裁受理范围的界定。而关于诉讼受理劳动争议的范围，迟至2001年及之后最高院才做出若干零散解释。根据立法法，最高院对审判工作中具体应用法律问题可以作出解释，但应当主要针对具体的法律条文，并符合立法目的、原则和原意。遇有“法律的规定需要进一步明确具体含义的及法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或提出制定修改法律的议案。认为行政法规与宪法、法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。至今为止，最高院并未有上列动议。因此，最高院有关劳动争议案件受理范围的规定不会也不应与劳动争议处理条例及劳动争议调解仲裁法发生抵触。在司法实践层面，理解和执行相关司法解释，也不应与《劳动争议处理条例 》和《劳动争议调解仲裁法 》出现冲突。秉持这一原则，对最高院相关司法解释进行审视，不难发现，司法实践中将部分社会保险纠纷排除在诉讼受理范围之外的认识及部分地区法院的具体规定、做法，并不符合司法解释的本意，也是与立法法的规定相违背的。

相关司法解释关于劳动争议受理范围的规定，实际上与《劳动争议处理条例 》及《劳动争议调解仲裁法 》的规定是一致的。2001年最高院《关于受理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条“劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷”，完全可以理解为包含社会保险纠纷在内，因为社会保险是劳动合同的重要内容，劳动合同法第十七条就明确“社会保险”是劳动合同必须具备的条款，因社会保险发生纠纷自然是履行劳动合同过程中发生的纠纷。该解释的其他条款及以后出台的有关劳动争议的司法解释（二）（三）（四）对事实劳动关系、已退休的劳动者与原用人单位之间社会保险等争议、劳动者与社会保险经办机构之间发放社会保险金的纠纷、用人单位未为劳动者办理社会保险手续造成劳动者损失案件的受理及人民法院对追索社会保险待遇的案件的处理方法等具体、边界较为模糊容易引起争议的事项进行了规定，其中仅劳动者与社会保险经办机构之间发放社会保险金的纠纷是排除性规定，其他均为肯定性规定。很显然，这些肯定性规定不应理解为对“社会保险”的限缩解释。限缩解释是指法律条文之文义过于广泛，不符合立法真意，故限缩阐释其文义使之局限于其核心。多个劳动争议司法解释对社会保险具体事项的规定，非但不是“社会保险”概念的核心文义，反而处于边缘地带容易造成理解混乱，故此最高院予以明确之；如理解为限缩解释，那么多项具体规定岂非有多个文义核心？故此，具体规定不是对社会保险的限缩解释。这些肯定性的规定同样也不能做反对解释。反对解释是对于法律所规定之事项，以推论其反面之结果。在本文开头的案例中，中院援引最高院民一庭的意见，根据劳动争议司法解释（三）“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理”，论证除此以外的社会保险纠纷人民法院不应受理，就是采用反对解释的方法。但最高院关于劳动争议的四个解释中 ，对不少有关社会保险的具体事项明确法院可以受理，甚至还对某些社会保险事项的处理方式做了具体指导，如采反对解释，则各解释中的规定在逻辑上就存在自相矛盾。同时，作反对解释得出的结论，也是明显与《劳动争议调解仲裁法 》等上位法的规定冲突的，这是立法法对司法解释权所做的规定所不准许的。因此，劳动争议司法解释（三）第一条只应理解为对社会保险赔偿纠纷这一个别情况进行明确，而不应理解为社会保险纠纷仅只能受理此种纠纷，其他社会保险纠纷一概不能受理。事实上，最高院有关劳动争议中社会保险纠纷案件的受理，是采取概括规定加个别列举的规范模式。对这一系列规定的正确解读是，社会保险纠纷诉讼受理的范围与仲裁受理范围完全一致，是受理全覆盖，与《劳动争议处理条例 》、《劳动争议调解仲裁法 》并无冲突和差异。司法实践中的差异局面是对司法解释错误解读造成的。

综上，在现行法语境下，裁、审受理标准本来是一致的，现在的任务是纠正实践层面错误的认识和做法，回归到本来正确的轨道，统一于劳动争议调解仲裁法的规定上来。当然，鉴于实践惯性，由最高院出台一项司法解释，就此进行明确，对于法律适用的统一，将会起到事半功倍的作用。

根据这种观点，本文开头的案例中，一审法院的裁判是正确的，二审法院的改判反而是错误的。

（二）从应然法角度出发通过修改立法重构社会保险纠纷处理程序

前文谈到裁审受理范围差异是部分司法实践者陷入错误认识造成的，该错误认识是对司法解释错误解读，但存在这种错误的人们当中，有人正确地认识到社会保险法律关系的性质是行政法律关系而不是平等主体之间的劳动关系，现行法对社会保险法律关系的定性是错误的，但这些人在面对实在法与应然法发生冲突时采取了不正确的态度。笔者完全赞同“现行法有关社会保险法律关系性质定性错误”这一判断，只是从遵循立法法的规定、从捍卫法律体系的完整、从统一法律适用的原则考虑，在现行法未作修改的情况下，司法解释和司法实践必须统一在劳动争议调解仲裁法之下，但我们可以主动作为，那就是吁请立法机关修改立法，这才是处理实在法与应然法冲突的正确态度。

我国社会保险实践的发展是一个渐进、曲折和缓慢的过程。从新中国成立至文化大革命发生，是社会保险制度的初创和发展时期。以《中华人民共和国劳动保险条例》为中心，初步确立了社会化的社会保险体系格局。文化大革命开始至二十世纪八十年代初，是社会保险的停滞和受破坏时期，取消了社会保险统筹制度，将社会保险改为企业保险。上个世纪八十年代中期，在少数地区、部分国有企业，开始了社会保险的探索、试点。1994年颁布的劳动法提出，国家发展社会保险事业、建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿；社会保险水平应当与社会经济发展水平和社会承受能力相适应；社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹；用人单位和劳动者必须依法参加社会保险缴纳社会保险费；用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳。该法确定了我国社会保险的社会化的发展方向。1999年国务院《社会保险费征缴暂行条例》发布，以此为中心，初步形成基本覆盖城镇各类企业的社会化的社会保障体系，实现了从企业保险向社会保险的转变，在管理机制上，由国家设置专门的社会保险管理机构，以国家行政权充当筹集和分配社会保险基金职能的第三方力量。2010年颁布的《社会保险法》标志着我国社会化社会保险制度的最终确立。伴随着实践发展，社会保险法律关系的性质也已发生了根本变化。该法律关系的主体已经不是“企业保险”阶段的劳动者和用人单位两方的平等主体之间的民事法律关系，而是转变为行政机关、用人单位、劳动者三方的行政机关占主导地位的管理与被管理的行政法律关系（同时，在工伤情况下，也还保留了部分的由用人单位直接向劳动者承担工伤保险待遇的民事法律关系）。只要劳动者与用人单位建立劳动关系的法律事件一发生，社会保险行政法律关系即告产生，用人单位就有向社会保险经办机构为劳动者办理社会保险并交纳社会保险费的行政法义务发生，劳动者本人也由此发生同样的行政法上缴费义务。只要发生劳动者退休、工伤、患病、生育、失业等法律事件，社会保险经办机构就发生向劳动者支付相应社会保险待遇的行政法义务。用人单位或和劳动者不履行缴费义务，应当承担行政法律责任，应由行政机关运用行政权进行相应处理。社会保险经办机构不履行或不正确履行社会保险支付义务，劳动者应通过行政复议或行政诉讼途径解决。

我国的劳动争议仲裁制度肇始于1993年的劳动争议处理条例。当时，社会保险制度尚在摸索阶段，社会化还没有占据主导地位，因此该条例将社会保险关系仍然按平等的劳动关系对待，社会保险纠纷也纳入仲裁范畴，是基于当时的社会现实，有其必然性和合理性。但面对社会化的社会保险制度的快速发展，立法层面未能及时因应，根据变化了的社会现实作出相应调整。典型的立法例有，劳动合同法仍将“社会保险”这一行政法上的权利、义务作为劳动合同必备的条款当做平等主体之间的权利、义务进行规定；劳动争议调解仲裁法仍将“社会保险纠纷”这一行政争议当做平等的民事主体之间的劳动争议纳入仲裁范围。

社会保险发生纠纷，本质上是行政权利义务之争，理应循行政争议解决渠道解决。继续沿用解决民事争议的传统方法——仲裁及民事诉讼，是仲裁和司法的民事裁判权侵入行政权领域，是国家权力的错误配置，在理论上解释不通。在实践上，既造成了大量混乱，又面临众多剪不断理还乱的纠葛、障碍。例如，社会保险交缴类纠纷的判决，法院只能明确用人单位有无为相对方办理社会保险的义务（其实该义务法律早有明文无需判决），具体数额留待社会保险经办机构核定，这种判决的执行也给法院执行机构带来诸多难题，解决纠纷的效率低下，效果也很差，让当事人在仲裁机构、司法机关、行政机关之间转圈，极不利于当事人合法权益的保护。

可见，立法层面对社会保险法律关系的错误定性，是社会保险纠纷处理实践中各种乱象的根本原因。为此，笔者认为，应当从社会保险法律关系属于行政法律关系性质的正确定位出发，对相关法律进行修订，重构我国社会保险纠纷的处理程序。只有这样，正本清源，才可以从根本上消除乱象，破解困局，彻底实现仲裁与诉讼在社会保险纠纷的受理范围和标准上的统一，才能更好的保护当事人的合法权益。具体建议如下：

1、修订《劳动合同法 》，将社会保险从劳动合同的必备条款中删除，保留用人单位与劳动者可以协商法定社会保险以外的补充保险的内容。

2、修订《劳动争议调解仲裁法 》，将劳动争议中包含的社会保险纠纷限缩到劳动者与用人单位之间的补充保险及依法应由用人单位直接向劳动者承担的社会保险待遇纠纷。

3、修订《社会保险法 》，从社会保险纠纷定性为行政争议出发，具体规定相应的行政争议解决程序。具体应包括如下内容：

（1）在劳动者与用人单位订立劳动合同或存在事实劳动关系后，如用人单位未为劳动者办理并缴纳社会保险，社会保险行政主管机关可应劳动者申请，或者依职权作出决定责令用人单位履行为劳动者办理并缴纳社会保险的义务，如用人单位不履行决定，社会保险行政部门可以依法自行执行或依法申请人民法院强制执行；劳动者未履行缴费义务的，比照办理。

对社会保险行政机关作出的决定不服的，劳动者或用人单位可以申请行政复议或提起行政诉讼。

（2）劳动者出现退休、工伤、患病、生育、失业等法律事件时，除其自身未履行相应缴费义务的以外，可向社会保险经办机构申请社会保险待遇，而不论其所在用人单位是否已经为其办理并缴纳社会保险（因此就不再存在针对用人单位的社会保险赔偿纠纷）。如社会保险经办机构不履行或不正确履行社会保险待遇支付义务，劳动者可以申请行政复议或提起行政诉讼解决。过去，如用人单位没有为劳动者办理并缴纳社会保险，即使劳动者发生了退休等法律事件，亦无法向社会保险经办机构申请获得相应的保险待遇，只能通过仲裁、诉讼直接针对用人单位的漫漫维权路解决。如按笔者所提建议，对于劳动者权益的保障程度会大大提高，也能促使行政机关积极履行社会保险征缴的行政义务，使社会保险征缴工作的水准达到税收相当的水平，同时，也更进一步地推动我国社会保险制度臻于完善。

四、对本案争议焦点的分析

笔者认为，本案是社会保险补办并补缴纠纷，人民法院应当受理。周某在与劳动技校解除劳动合同后，进入该县劳务派遣中心，与该中心建立了劳动关系，该中心确实为其办理了医疗保险手续并缴纳了进入劳务派遣中心以后的医疗保险费用，周某虽被劳务派遣中心派入职教中心工作，但两个中心不是同一的单位，周某在劳动技校工作期间的医疗保险，仍然需要劳动技校的合并单位职教中心为其补办并补缴，按照现在的有关社会保险受理的规定，该案人民法院应当受理。按照本文的观点，人民法院有关社会保险纠纷受理的范围应当统一到劳动争议调解仲裁法的规定上来，那么，该案自然也属于人民法院受理的范围。 （作者单位：安徽省岳西县人民法院）

本案一审案号： （2017）皖0828民初2300号；

二审案号：（2018）皖08民终113号

参考书目：

［1］杜万华：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推动和谐劳动关系的构建》，载于《民事审判指导与参考》总第72辑。

［ 2］邱小平：《加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设促进实现社会公平正义》，载于《民事审判指导与参考》总第72辑。

［4］最高人民法院民一庭：《劳动者起诉请求用人单位补缴社会保险基金不属于人民法院受案范围——兼谈劳动争议司法解释（三）第一条的理解与适用》。

［5 ］梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社2000年8月第二版。

［6］石留荣、蒋黎明、胡发宏：《社会保险法律关系刍议——兼谈社会保险争议处理程序》，载于《安徽审判》2004年第3期。