海域使用权证书管理法(海域使用许可证管理办法)

填海造地，是指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式。

由于土地资源有限，不少企业选择填海的方式增加土地使用面积。

但是大规模的填海造地工程会对周边生态环境产生许多不利影响，故填海项目用海均需要政府规划和审批。

关于非法填海行政处罚，最高院曾经公布过这样一起指导案例。

在同一海域内，行为人在无共同违法意思联络的情形下，先后各自以其独立的行为进行非法围海、填海，并造成不同损害后果。

这种情况是否属于共同违法情形？行政机关又应该是一起处罚还是分别处罚？

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非法填海被行政处罚

当事人提起行政诉讼

2013年6月1日，渔沣公司与北海市石头埠村小组签订《农村土地租赁合同》，约定石头埠村海边的空地租给渔沣公司管理使用。

合同涉及租用的海边空地实际为浅海滩涂，属于海域，位置在海岸线之外。

同年7至9月间，渔沣公司雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。

2016年5月12日，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，约定渔沣公司将上述合同转让给乃志公司。

2016年7月至9月间，乃志公司将渔沣公司在该片海域上吹填的沙堆进行了平整，并利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料平整场地，建设码头。

2017年4月8日，海洋渔业局作出北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定书，责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金十五倍的罚款。

乃志公司不服该行政处罚，认为不能由自己承担全部的法律责任，海洋渔业局存在选择性执法，遂诉至该院。

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违法行为具有可分性、独立性

并非共同违法行为

法院经审理认为，乃志公司占用的海边空地在海岸线之外向海一侧，实为海滩涂。其公司平整填充场地以及围堰护岸等行为，导致海域自然属性改变，形成有效岸线，属于围海、填海行为。

乃志公司未取得案涉海域的合法使用权，构成非法围海、填海。

渔沣公司与乃志公司均在案涉海域进行了一定的围海、填海活动，但二者的违法行为具有可分性和独立性，并非共同违法行为。

首先，渔沣公司与乃志公司既无共同违法的意思联络，亦非共同实施违法行为。

从时间上分析，渔沣公司系于2013年7月至9月间雇请他人抽取海沙填到涉案海域。而乃志公司于2016年7月至9月期间对涉案海域进行场地平整，形成陆域。

二者进行围海、填海活动的时间间隔较远，相互独立，并无彼此配合的情形。

其次，渔沣公司与乃志公司的违法性质不同。渔沣公司仅是抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，其行为违法程度较轻。

而乃志公司已在涉案海域建设临时码头，形成了陆域。其行为已完全改变了涉案海域的海洋生态环境，损害后果更为严重。

因此，海洋渔业局认定乃志公司与渔沣公司的违法行为相互独立，并分别立案查处，有事实及法律依据，并无不当。

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槐城律师建议

针对填海项目申请问题，结合法律规定及实务经验，槐城律师提供以下建议：

1.拟建设填海项目的，需要报相关政府部门审批。填海五十公顷以上的项目用海需报国务院审批，五十公顷以下的报省政府审批。

2.政府批准用海的，由作出批准的机关登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。

3.海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，换发国有土地使用权证书。