营改增政策效应(营改增对经济发展的影响)

防走失，电梯直达

M镇领导将乡镇应对上级检查、考核和评比的工作统称为“迎检”。S县为了在迎检中安全过关, 将乡镇 (街道) 领导干部在迎检中的考核统一设置为“一票否决”。这对乡镇领导构成了较大的心理负担, 必须认真对待才能顺利过关。而“迎检”属于典型的“劳动密集型”工作, 仅靠有限的编内人员是无法完成的。

一是“跑项目”, 争取工作经费。近年来, M镇主要依靠承包土地开发项目来争取项目经费。与很多依靠土地财政的乡镇不同, M镇若有土地开发项目, 其土地受益也是由市、县两级五五分成, 与M镇并无直接关联。M镇要想从土地开发中“分一杯羹”, 就需要向市县国土部门争取征地项目, 从帮助市县国土部门开展征地工作中获取经费。

基层治理何以深陷困境? 从根本上讲, 很可能是乡镇政府财政事权与支出责任严重脱钩所致。受压力型体制和行政发包制影响, 各类具体事务层层分解下压, 乡镇政府作为最末一级, 无法再转移事务。有限的编内人员无法承担越来越多下沉的工作任务, 也无法有效回应辖区居民对乡镇政府越来越高的需求, 这就需要乡镇雇佣编外人员来分担任务。

简言之, 做事就要有人, 养人就要花钱, 缺乏财政自主权的乡镇政府不得已把“保障乡镇编外人员的工资待遇”当成了“生存伦理”, 并陷入了“因事找人、因人找钱、因钱找事”的恶性循环。

斯考克波 (Theda Skocpol) 在阐述国家能力时曾说, 相比于任何其他单一要素而言, 一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明其国家能力。财政社会学也告诉我们, 政府取钱、分钱和用钱的方式, 在很大程度上决定了政府的治理能力及治理方式。如果某地的公共财政匮乏, 那么当地政府就难以为辖区居民提供必需的基本公共服务, 更谈不上有效满足人民对美好生活向往的需要。

依此观之, “忙于找钱”的乡镇政府很容易变成一种“依附性政权”：向上, 它们依附于上级政府的转移支付、专项经费和补贴, 不得不“更积极地”承担本应由上级政府完成的工作职责;向外, 它们依附于来辖区投资的企业, 并有可能与之合谋而侵害辖区居民的利益。要求具有“强依附性”的乡镇政府“强化公共服务职能”, 也只能停留于一种口号式的美好愿望, 它们更像是一种“自动售货机”, 上级政府和企业投入“硬币” (资金支持) , 乡镇政府自动输出“货物” (为上级服务, 为企业排忧解难) 。

但无论是向上依附还是向外依附, 都使得辖区居民难以成为乡镇政府直接的主要服务对象, 乡镇政府与辖区居民的关系也由此变成更加松散的“悬浮型”关系。

“乡镇制度外财政的存在及其扩张, 实际上就是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。”乡镇对制度外财政的生存依赖, 必然导致乡镇政府职能的部分异化, 其结果是“为公众目标而工作”异化为“为自己工作”, 为编外人员发工资异化为乡镇政府的“中心工作”, “抓发展、促稳定”异化为“抓工资、保稳定”。这种异化引发了广泛争议, 甚至出现了不少主张取消乡镇一级政权的声音。

也有反对的声音认为, 诸如社会治安、民事纠纷、合作医疗等事项, 不宜由县级政府直接提供, 因而不能没有乡级政权。

不管怎样, 乡镇政府面临职能定位上的身份危机是一个不争的事实, 要摆脱这种身份危机, 摆脱“谋生式”行政的治理困境, 首先要解决好乡镇政府的职能职责问题, 尤其是在简政放权推进治理体系现代化和提高治理能力的改革背景下, 更需要明晰这一问题。

结论与讨论

九尺之台, 起于垒土。基层政府的治理能力一直是我国国家能力的重要组成部分, 基层干部也一直在我国基层治理中发挥着重要的能动性作用。如果说1994年分税制改革之前, “两个比重”的下降严重弱化了中央的财政汲取能力, 不利于国家建设;今天, 我们可以说, 若基层政府深陷治理困境, 同样不利于国家建设。

乡镇政府是最基层的发动机。但在现有职责同构的压力型体制下, 乡镇政府承担了过多属于上级政府的任务和责任, 很大程度上加剧了乡镇的治理困境。乡镇领导更忧心的是未来。在可预见的未来, 随着“全面二孩”政策的持续落实与“营改增”政策效应的全面显现, 乡镇政府的财政困境可能愈发突出。乡镇该如何寻求一种更为可靠的“找钱”方式, 以使现有的“非制度化找钱方式”转变为具有稳定可预期性的“制度化找钱渠道”, 也许是基层政府和学界亟待探讨的问题。

只有赋予乡镇政府更多财政自主权, 与适度灵活调整机构编制的自主权, 使其不再为维持自身运转而陷入“找钱”“找人”的苦恼时, 它们才有足够的动力回归社会服务本位。要使乡镇政府不为“找钱”“找人”而苦恼, 就有必要实现基层政府的治理转型。

首先, 从源头上建立权责利清晰的乡镇政府权力清单。乡镇政府陷入谋生式行政的困境中, 主要归因于职责同构体制下的资源匮乏。自1982年以来, 我国宪法和地方政府组织法中关于地方政府机构和职能配置的规定没有发生根本变化。

从中央到省一直到乡镇, 党政机构的部门划分、职能配置呈现出“上下对口、左右对齐”的特征。这种“职责同构”的行政体制与层层考核的压力型体制相结合, 构成了中国基层治理的制度性基础, 在实践中容易造成“财权层层上收、事责逐级下压”的尴尬局面。

因此, 化解基层治理困境的关键并不在乡镇, 而在上级政府如何明晰乡镇政府的权力清单和责任清单, 并在此基础上优化配置乡镇的财政资源。唯有严格遵循事权与支出责任对等的原则, 合理划分各级政府的职能、事权、事责与财权, 避免上级政府将本该属于自身的事权与事责层层下压至基层, 乡镇政府才能得以从源头上“解困”。

其次, 明确赋予乡镇政府一个主体税种。当前学术界给乡镇改革提出了多种不同的方案, 无论哪种方案, 都必须回答“钱从哪儿来”的问题。

因而, 乡镇改革的问题最终必然要回到财政问题上来。在没有彻底解决乡镇财政的依附性质之前, 任何强化或弱化基层政府的改革方案都只是治标不治本。理论上讲, 无论是中央政府, 还是地方各级政府, 都承担着一定的公共服务职能。为保证政府职能的履行, 每一级政府都应当有自己稳定的且与事权相对应的财源。

实际上, 我国地方政府面临着地方税体系单薄、主体税种缺失、税种结构不合理等突出问题。2016年“营改增”全面展开, 进一步压缩了地方主体税种空间。具体到乡镇来说, 现有的转移支付不足以从根本上解决其财力匮乏的难题, 因而急需对地方主体税种进行补位, 使乡镇拥有稳定的自有财源, 使之具备完成其应当履行的各项基本公共服务职能所必需的财力。

地方公共服务与居民的日常生活息息相关, 这些公共服务并没有特别强的技术含量, 辖区居民完全有能力把握。一种倒逼机制由此形成:居民时刻盯着地方税的收支情况, 把一个看不见的政府变成了一个看得见的透明政府, 从而推动了一个贴近民众、清廉自律的地方政府的到来。