标题：降低养老保险政策缴费率对基金可持续性影响的研究

单位：中南财经政法大学公共管理学院

刊期：《财政科学》2021年第8期

内容提要

人口老龄化程度的加深对我国养老保险事业发展造成了巨大挑战。在此背景下，本文通过构建精算模型，模拟了不同政策组合下，降低养老保险政策缴费率对基金可持续性的影响，得到如下结论：（1）当不实行政策干预时，基金在2027年首次出现累计赤字，此后赤字规模逐年扩大；（2）在短期内（2021-2025），养老保险政策缴费率下调3个百分点时，能够使得基金可持续性提高，而在中期（2021-2050），反而会增大基金支付压力；（3）当实现征收体制改革且缴费率下调3个百分点时，基金累计赤字时点向后推迟了8年，基金可持续性得到一定改善；在此基础上进一步实行延迟退休年龄政策之后，基金在中期内并未出现累计赤字，且累计结余大幅度提升；而当政府对基金进行财政补贴后，基金运行状况得到显著改善。

关键词：人口老龄化 养老保险基金 养老保险缴费政策

文章结构框架

点击看大图

精彩内容摘编

引 言

经济的持续稳定发展推动了我国养老保险体系的不断改革和完善。到2020年，我国各项基本养老保险制度累计覆盖8亿多人，正逐步实现全民覆盖的目标。而在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景规划纲要》（以下简称《十四五规划纲要》）中提出，要健全多层次、可持续的社会保障体系。然而，预期寿命的延长和人口生育率的降低不可避免地加速了我国人口老龄化进程。按照国际通行标准，中国在2000年已进入老龄化社会，2020年我国（不包括港澳台地区）60岁及以上的老年人口总量为2.64亿人，已占到总人口的18.7％。根据联合国人口署2017年的预测，到2030年时，中国的人口老龄化程度将达到发达国家水平，人口老龄化将成为中国社会的常态。人口老龄化给我国养老保险基金带来极大压力，给建设可持续的多层次社会保障体系带来巨大挑战。

2018年以来，伴随着我国实施的一系列“减税降费”政策，养老保险单位缴费比例也从19%降至16%。一方面，当养老保险政策缴费率降低时，基金征缴收入会受到冲击。但另一方面，根据拉弗曲线理论和相关研究（Kugler等，2009），社会保险缴费率的下调，使得企业面临的缴费负担减少，社保逃费漏费现象可能得以缓解，使得企业缴费遵从度提高；同时社保缴费降低使得企业成本降低，从而企业行为会发生变化，如提高员工工资，增加雇佣规模等。因此养老保险政策缴费率的下调，到底对基金可持续性的影响如何，其结果尚无明确定论。本文基于这一背景，研究降低养老保险政策缴费率，对于基金可持续性的影响程度，以期为政府实施更为精准有效的降费政策提供实证依据。

文献回顾与述评

老龄化程度的不断加深，不仅会使得养老金领取人数逐年增加，造成基金支出压力上升，还会使得劳动人口数量逐年递减，基金收入面临巨大压力，严重影响到基金的可持续运营（周心怡等，2020；Shelton，2008）。一部分学者分析了人口老龄化对养老保险基金的冲击，如韩锐和甘月文（2015）在预测了内蒙古自治区人口模型的基础上，进一步对养老保险基金趋势进行模拟，发现未来老龄化程度的不断加深会导致养老金供需失衡，同时降低基本养老金的筹资能力；Grech（2013）分析了欧洲国家的社会养老保险制度，发现人口老龄化导致基金支出面临巨大压力，从而造成财政负担增加。类似研究还有田月红、赵湘莲（2016），巴曙松等（2018）。

可见，人口老龄化给养老保险基金可持续性带来巨大压力，为了减轻社保缴费压力，我国采取了一系列措施，如政府对社会保险基金进行财政补贴。张心洁等（2018）运用精算模型研究发现，如果没有任何政策干预，2025-2065年财政对企业职工基本养老保险应承担的兜底责任约占财政总支出的1.91%-7.94%；江正发（2019）认为为保证企业职工基本养老保险的可持续发展，每年政府应承担的补贴责任约为当年GDP的1%；王翠琴等（2021）构建了财政补贴率对养老保险基金运行状况影响的模型，发现财政补贴能够缩小基金收支缺口，但即便按照财政补贴占基金收入14.5%的比例进行补贴，仍然无法弥补全部收支缺口。2019年我国发布《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号），标志着划转国有股充实社保基金政策全面展开，一部分学者就这一政策对社保基金可持续发展的影响进行了分析。景鹏等（2020）认为划转国有资本能够破解社保基金“不可能三角”，受到缴费幅度和财政补贴力度的双重影响；曾益和李姝（2021）认为划转10%国有股时能够改善基金财务运行状况，而当实施延迟退休、征收体制改革之后，这一划转比例可降低至0.56%-4.68%。除此之外，我国还实施了一系列“减税降费”政策。政策缴费率的下调一方面可能会使征缴收入减少，但另一方面也可能对企业行为造成影响，进而使得征缴收入提高。那么当降低养老保险政策缴费率时，会带来哪些方面影响？一部分学者研究了缴费率下调对居民消费和储蓄的影响。白重恩等（2012）以家庭养老金缴费率作为工具变量，发现缴费率的提高会抑制居民消费，进而带来储蓄率的上升；邹红等（2013）发现参保家庭的消费显著高于未参保家庭，而不同社保缴费率的变化对消费的影响也不同，其中养老保险缴费率上升时，消费下降的幅度最大；Samwick（1998）认为当养老保险缴费降低时，意味着居民的当期可支配收入增加了，进而储蓄率也会得到提高。

还有部分学者分析了缴费率下调对劳动力市场的影响。封进（2014）、葛结根（2018）认为下调社会保险政策缴费率会带来工资水平的上升；Gruber（1997）认为社会保障税率降低会使企业成本下降，其中部分转嫁给员工工资，使得工资率上升；Bennmarker（2009）发现社会保障税率下降10个百分点后，会带来员工平均工资的增加；杨志良（2019）发现，当企业职工基本养老保险政策缴费率降低1%时，员工工资会提高0.3%。John（2015）、Lora和Johanna（2013）、万琬婷（2019）研究发现，下调养老保险政策缴费率会带来就业率的提高；Kugler（2002）通过分析哥伦比亚社会保障改革，发现社保税率降低10%时，会使就业率上升4%。除此之外，部分学者还分析了缴费率下调对养老金替代率的影响。周心怡等（2020）认为人口老龄化程度的不断加深会使养老金替代率降低，若要维持现有保障水平则需要提高缴费率；景鹏等（2020）通过研究发现，当降低养老保险缴费率时，基金收支平衡、经济增长和提高替代率三个目标最多只能实现两个，三者不可能同时实现；彭浩然等（2018）发现当养老保险缴费率下调时，养老金替代率呈现出先上升后下降的趋势。

如上所述，大部分学者研究了政策缴费率下调带来的一系列影响。养老保险政策缴费率的下调会使得基金征缴收入减少，但同时也会使得企业缴费遵从度提高，带来缴费基数的上升。那么缴费率下调对养老保险基金可持续性的影响如何？第一，部分学者认为降费政策并不会影响基金可持续性。曾益和李晓琳（2019）发现在短期内（2019-2025）当缴费率降低1%时，无论是否实施其他政策进行干预，都不会影响基金的可持续性；陈曦（2017）认为降低养老保险缴费率短期内有利于提高基金收入，但在长期会使得基金收支缺口增大。第二，部分学者认为缴费率下调会加剧基金支付压力。张锐和刘俊霞（2017）认为若要维持当前替代率、制度赡养率和基金收支比，除了广东和浙江省之外，其余省份均不存在降费空间；詹鹏宇和邓沛琦（2019）分析了降费约束条件下湖北省养老保险基金运行状况，发现在长期基金难以保持收支平衡。

综上所述，大多数学者都认为人口老龄化会增加养老保险基金支出，基金平衡将会受到冲击，而对于推行社会保险“减税降费”政策，尤其是降低养老保险政策缴费率，能否缓解我国养老保险基金的支付压力，促进基金可持续，并未得出统一结论。因此本文从“减税降费”背景出发，探讨降低养老保险政策缴费率对于基金可持续性的影响，并提出相应的政策建议，推动养老保险基金的可持续发展。

全文刊于《财政科学》2021年第8期，欢迎订阅！