中国人民银行法二十九条(中华人民共和国商业银行法第八十九条)

刘峰 第十三届全国人大代表、中国银行业协会秘书长长

当前，金融风险的化解仍然是一项长期而艰巨的重要任务，金融制度和机制的设计与完善是关乎金融风险化解的重要影响因素。在本次两会上，第十三届全国人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰围绕金融纠纷调解、利用律师调查令调取客户金融信息、金融机构诉讼费缓交及退还等方面的制度建设，提交了相关建议。

习近平总书记曾指出，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展重要的基础性制度。当前，金融风险的化解仍然是一项长期而艰巨的重要任务，金融制度和机制的设计与完善是关乎金融风险化解的重要影响因素。近年来，我国金融领域相关纠纷数量、标的持续增加；涉金融案件骤增，金融机构接待律师持法院开具的律师调查令查询企业和个人客户金融信息的数量亦显著增长；银行起诉案件的诉讼费垫款规模居高不下。与此同时，我国金融纠纷解决缺乏统一的制度安排； 以律师调查令调查企业和个人客户金融信息的合法性受到法律界、金融业质疑；金融案件诉讼费用缓交与退还工作机制不够完善。为此，在本次两会上，第十三届全国人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰围绕金融纠纷调解、利用律师调查令调取客户金融信息、金融机构诉讼费缓交及退还等方面的制度建设，提交了相关建议。

1 制定《金融纠纷调解条例》迫在眉睫

金融纠纷化解路径不明确

近年来，我国金融领域相关纠纷数量、标的持续增加。据悉，2016？2021年的5年间，各级人民法院受理、审理金融借款、保险、证券等案件每年均近百万件。以上海法院为例，2019年审结涉金融借款、融资租赁、证券期货等各类金融案件19.5万件，同比上升12.72％。数据显示，截至2021年8月20日，上海金融法院成立3年间共受理各类案件21766件，审结20088件，涉案标的总额达5489.94亿元人民币。中国国际经济贸易仲裁委员会、北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心近年来受理金融类仲裁案件数量、标的金额均超过总量50％。与此同时，受种种因素影响，金融机构仍然有大量特定金融纠纷案件立案无门，如金额小、数量多、执行难的银行信用卡、网贷案件等，迫切需要构建有效的解决路径。

刘峰认为，金融纠纷是金融风险的重要表现形式，防范化解金融风险重要任务之一是解决好金融机构之间、金融机构与企业之间、金融机构与金融消费者之间的金融纠纷。无论是金融同业纠纷、不良资产处置、金融消费者权益保护，还是金融机构合法权益保护，均需要多元化的解决方式。金融纠纷的调解解决更有利于防范金融机构和企业声誉风险，大幅度降低纠纷化解成本，也有利于保护金融消费者的隐私，更有利于强化诉源治理，推动金融业的稳健发展。

近年来，司法机关、政府有关部门、金融监管机构积极倡导金融纠纷的多元化解决，成效显著。但金融消费纠纷多头投诉、多头考核等现象仍然普遍存在，增加了金融机构化解金融消费纠纷处理的难度。与此同时，金融纠纷化解路径上也仍然不明确，行业协会调解、人民调解、行政调解、司法调解在解决金融纠纷的作用发挥上存在不足。尤其是行业协会调解金融纠纷如何实现调仲对接、调诉对接、调证（公证）对接，仍然缺乏制度性的构建，并亟待明确金融纠纷调解中心性质和法律地位。

应以法律形式确立金融纠纷调解机制

刘峰认为，应总结近些年来国内金融纠纷调解实践，借鉴国外及地区金融纠纷调解立法经验，参照有关国际条约，尽快制定《金融纠纷调解条例》，以法律形式确立金融纠纷调解机制，明确金融纠纷调解程序、调解组织法律地位、调解文书法律效力等一系列问题，助力金融风险化解，完善金融法制。

他建议，《金融纠纷调解条例》应包括以下主要内容：明确金融纠纷调解的基本原则；明确金融监管机构设立全国性金融纠纷调解委员会，构建金融消费者投诉和金融纠纷统一解决机制；明确金融纠纷调解为诉讼前置程序；明确各级金融纠纷调解中心组建、职能、运行、费用来源、收费标准及其法律地位；明确专兼职从事金融纠纷调解人员的权利与义务；明确金融纠纷调解与人民调解、行政调解、司法调解关系，强化金融纠纷调解与仲裁、诉讼、公证衔接。明晰司法机关、政府部门、金融监管机构、金融机构、行业协会在金融纠纷中的职责；明确金融纠纷相关主体的法律责任。

2 利用律师调查令调取客户金融信息行为亟待规范

律师调查令一般是指民事诉讼当事人及其代理律师因客观原因不能自行收集涉诉案件相关证据时，经代理律师申请，人民法院审查批准，由代理律师向接受调查的单位或个人调查收集相关证据的法律文件。

律师调查令的合法性不断地被法律界、金融业质疑

近年来，随着涉金融案件的骤增，金融机构接待律师持法院开具的律师调查令查询企业和个人客户金融信息的数量亦显著增长。据不完全统计，目前，二十多家地方高级人民法院对律师调查令的适用单独或联合其他部门发布了规定或办法。但此类规定或办法缺乏明确的法律依据，与最高人民法院及中国人民银行联合颁布的部分规定相抵触，且有关律师调查令规定不规范及效力问题突出。

为此，此类律师调查令的合法性不断地被法律界、金融业质疑。一些学者认为，虽然《律师法》赋予了律师调查权，但法律对律师调查权涉及商业秘密、金融交易信息、个人隐私等有明确的限制。调查令属于《民事诉讼法》赋予的法院调查权的一部分，地方高院自行发布或联合其他部门发布的律师调查令规定，与相关法律法规规定存在明显冲突。

对此，刘峰认为，金融机构运营合规是底线，对客户信息负有高度保密义务，当前无法在合规框架下配合以律师令方式协作取证行为。在司法权利、客户权益保护以及监管规制约束下，金融机构对此无所适从。

尽管部分地方高级人民法院采取与金融监管机构联合发布有关律师调查令规定，但金融监管机构对律师调查令的态度并不一致。这就导致银行业金融机构在合规监管、违法处罚之间很难作出正确的选择以及必要的制度安排，加之客户投诉甚至起诉，无疑加大了银行金融机构的法律与声誉风险。刘峰举例表示，某银行因律师持法院调查令查询，在未经客户本人许可的情况下，将客户账户信息提供给了第三人，违反了《商业银行法》第二十九条规定。监管部门对此银行负责人采取了监管诫勉谈话，要求其限期进行整改，并对相关责任人实施内部问责。

因此，为更好地明确各方的职责与义务，依法规范律师调查令调取金融客户信息的行为，已成为当务之急。刘峰建议，应尽快修订与律师调查令有关的法律规定，明确禁止人民法院签发涉及个人客户金融信息的律师调查令，同时倡议有关行业协会探索建立执业律师信息共享机制。

建议从三方面着手

律师调查令制度作为保障律师调查权，提升我国司法效率一项重要制度，具有重要意义。因此，基于我国《民法典》《个人信息保护法》《商业银行法》《民事诉讼法》等法律规定，就现阶段有关律师调查令调取客户金融信息，刘峰提出如下建议：

第一，完善与律师调查令有关的法律法规。参考大陆法系“文书提出命令制度”，在《民事诉讼法》中增加设立对第三人的文书提出命令制度作为律师调查令的替代，缓解法院案件办理压力。或在《商业银行法》《律师法》等法律修改中，以法律形式明确律师调查令的法律效力，并通过司法解释细化法律规定具体执行。

第二，禁止签发涉及个人客户金融信息的律师调查令。现阶段，应通过最高人民法院联合有关金融监管机构等制定全国统一的有关律师调查令规定，规范调取金融机构企业客户信息的规定。对于金融机构涉及个人客户金融信息，考虑其敏感性和泄露后的风险，建议禁止签发涉及个人客户金融信息的律师调查令，其调查取证权仍由人民法院行使。

第三，建立执业律师、公证人员等从业人员信息共享机制。有关行业协会应探索建立可能受托查询金融机构客户信息的执业律师、公证人员等执业信息共享系统，包括有关领域执业、从业人员违法违规信息等。

3 健全金融机构纠纷案件诉讼费用缓交与退还工作机制

近年来，随着金融机构纠纷案件数量的显著上升，尤其是银行业不良资产清收压力持续加大，采取诉讼手段清收的不良贷款越来越多，银行起诉案件的诉讼费垫款规模居高不下，严重影响了银行不良资产清收处置效益的有效提升，增加人民法院金融案件受理和退费处理工作负担。

现行相关规定在具体执行上存在一些问题

据了解，国务院《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）于2007年4月1日起施行，最高人民法院随即下发《最高人民法院关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》〔法发（2007）16号〕。2015年修订的《民事诉讼法》施行，最高人民法院制定《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》〔法释（2015）5号〕。在刘峰看来，前述办法和司法解释对诉讼费用缴纳及退还做了原则性规定，但在具体执行上仍存在一些值得研究的问题。

第一，金融机构缓交诉讼费用申请缺乏制度规定。据了解，金融机构并非人民法院认为交纳诉讼费用“确有困难”的主体，实际工作中，允许金融机构缓交、减交或者免交诉讼费用的情况极少。但是，随着金融机构起诉案件的增多，金融机构缓交诉讼费用，不仅可以提高人民法院立案、审理、执行等办案效率，也有利于金融机构降低资金占用成本，更有利于人民法院和金融机构最大限度简化诉讼费用交纳和退还的烦琐程序。

第二，金融机构金融案件胜诉后诉讼费申请退还困难。据刘峰介绍，主要原因有以下三方面。一是人民法院执行诉讼费申退规定的效果不理想。目前主动履行退费义务的法院和地区总体较少，将退费工作纳入规范化、信息化运行管理的法院更少，部分地方以财政困难为由不予受理金融机构的退费申请。二是诉讼费申退工作流程不明确。最高人民法院、财政部尚未出台具体操作层面的实施规范，只有部分地方人民法院出台了一些规定。实践中，一些基层法院自行规定本院的退费操作流程和所需材料，导致当前各地人民法院的退费操作情况并不统一，甚至同一省区内不同市、县人民法院的做法也不一致，且对退费时限范围、费用范围缺少明确规定，当事人在不同的人民法院需按照不同流程办理退费事宜。人民法院实行的退费审批模式也较为烦琐，增加了当事人往返的次数。三是金融机构对诉讼费申退规定的运用不充分。大多数金融机构并未将诉讼费申退作为诉讼案件管理的一项重要工作加以推动，也未要求基层机构将申请退费纳入诉讼清收流程的规定动作，主动性与重视程度不够。以银行业为例，据统计，2015年以来，银行业金融机构胜诉案件中能够成功办理退费的案件仅占到约30％，尚有70％的案件诉讼费用申退工作尚未落到实处。

第三，金融案件诉讼费交纳与财产保全制度缺乏衔接。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（法释〔2016〕22号）第八条已有效解决了金融机构执行担保问题，深受银行机构包括金融资产管理公司赞赏。但在金融案件诉讼费用缓交申请、胜诉退费方面还缺少相应规定。目前全国只有浙江温州、四川自贡等极少数地方人民法院明确了金融借款合同案件允许金融机构在诉讼前或诉讼中申请保全，可以提供信用担保函缓交诉讼费用或担保金。

尽快制定《诉讼费用收取办法》

由以上分析可见，我国诉讼费用交纳办法和相关司法解释缺乏对金融机构诉讼费缓交规定，金融机构等胜诉主体申请案件诉讼费用退还工作缺乏全国统一规范，金融案件诉讼费交纳与财产保全制度还缺乏必要的衔接。为贯彻党中央、国务院防范化解金融风险的战略部署，依法保护金融债权，全力推进金融机构不良资产处置，为金融业稳健发展提供有力司法保障和有效司法服务，刘峰认为，应根据最新修订《民事诉讼法》规定，尽快制定《诉讼费用收取办法》，明确金融机构在一审、二审诉讼中可以申请或提交保函方式缓交诉讼费用。他建议，应由最高人民法院、财政部联合制定诉讼费退费工作规范，而金融机构亦应采取多元化方式化解纠纷降低诉讼费支出。

一是尽快制定《诉讼费用收取办法》，明确金融机构在一审、二审诉讼中可以申请或提交保函方式缓交诉讼费用。金融机构可以通过在线诉讼服务平台提交申请。金融机构承诺，如因败诉等原因需要金融机构承担诉讼费用，应当在法律文书生效一定时限内将诉讼费用交纳至人民法院指定账户。未按期交纳的人民法院可以强制执行。

二是由最高人民法院、财政部联合制定诉讼费退费工作规范。《民事诉讼法》最新修订亮点之一是通过法律形式明确了诉讼费收费办法制定。因此，建议最高人民法院会商财政部尽快组织制定有关诉讼费申退管理办法，明确诉讼费退费的具体时限范围、具体项目、操作流程，进一步完善诉讼费管理法律制度。

三是金融机构应采取多元化方式化解纠纷降低诉讼费支出。金融机构在有关诉讼费法律规范完善过程中，应积极运用探讨诉讼费缴纳免担保制度，努力减少诉讼费的垫付。要准确核算诉讼费中受理费、其他诉讼费，应属于当期营运费用支出的，不应列入诉讼费垫款科目，在财务制度上应严格按照金融企业财务制度执行，规范诉讼费用垫支。要积极采取多种方式探索、研究诉讼费缓交模式。金融机构还应适应纠纷解决新形势，采取协商、行业协会调解、仲裁解决等多元化方式解决争议，积极运用“调仲结合”“诉调对接”“调证对接”等创新纠纷解决方式，千方百计降低金融纠纷解决成本。

本文源自当代金融家