行政诉讼法解释第58条(新行政诉讼法58条规定司法解释)

【实务观点】

行政诉讼审查的对象应该是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。成熟原则是指，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查。一个复杂的行政行为在作出最后决定之前，先有一些预备性的和中间性的决定，对此，法院不应进行审查，如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。

【案件简介】

四川省高级人民法院

行 政 裁 定书

（2018）川行申805号

再审申请人（一审原告）黎建国，男，1949年7月20日出生，汉族，住址：四川省成都市武侯区。

被申请人（一审被告）成都市武侯区人民政府。住所地：四川省成都市武侯区武侯祠大街264号。

法定代表人林丽，区长。

委托代理人高玉林，中豪律师集团（四川）事务所律师。

被申请人（一审被告）成都市武侯区房产管理局。住所地：四川省成都市武侯区龙江路11号。

法定代表人罗诚，局长。

委托代理人高玉林，中豪律师集团（四川）事务所律师。

再审申请人黎建国因诉成都市武侯区人民政府（以下简称武侯区政府）及成都市武侯区房产管理局（以下简称武侯区房管局）行政征收一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初610号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

黎建国申请再审称：第一，该案符合“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”的法定事由。1.一审裁定认为“根据庭审中被告出示的四川省住房和城乡建设厅(以下简称省住建厅)于2016年10月17日作出川建保发[2016]804号《关于成都市2016年第一批次项目棚户区改造项目的批复》，将含群众路片区在内的第一批项目纳入2016年危旧房棚户区改造计划，是成都市城乡房产管理局上报省住建厅批准同意。将原告黎建国的房屋纳入旧城区改造范围并非武侯区政府、武侯区房管局作出，黎建国起诉称二被告将其房屋纳入旧城改造范围没有事实根据。”现再审申请人通过信访等途径，获取省住建厅川建厅访告知[2018]01号《告知书》。该《告知书》中第二条关于棚改实施主体和责任主体的问题中明确载明：“市、县级人民政府是棚改工作的实施主体和责任主体。”2.一审裁定认为“被告武侯区政府并未作出征收决定……故黎建国请求确认模拟搬迁程序违法不属于行政诉讼的受案范围”。再审申请人获取的新证据：（1）成都市武侯区危旧房改造中心成武危改[2016]58号《关于办理群众路片区棚户区改造项目立项的报告》；（2）成都市武侯区发展和改革局成武发改投[2016]85号《关于群众路片区棚户区改造项目立项的批复》；（3）武侯区政府办公室《第102次常务会议纪要》。以上新的证据，都证明是由武侯区政府及武侯区房管局将群众路片区认定为棚户区以及将该片区纳入旧城改造，新的证据足以推翻原裁定。第二，该案符合“原判决、裁定遗漏诉讼请求”的情形。再审申请人在一审时诉称，武侯区政府未开展动员大会，未选定评估机构，且在征求房屋所有权人的意见时，同意改造的户数未超过总户数的95%便将该片区纳入改造范围，一审法院未对该程序违法进行审理。第三，再审申请人的拟征收房屋是2003年建成的商品房，应不属于棚户区改造范围。请求再审法院：1.撤销一审裁定；2.撤销武侯区发展和改革局成武发改投[2016]85号《关于群众路片区棚户区改造项目立项的批复》第五条的内容，终止棚户区改造行为；3.查实被申请人在案涉项目中的行为违法；4.恢复再审申请人在所属地段的房屋设施原状并赔偿由此造成的损失；5.由被申请人承担再审申请人在依法维权期间所产生的一切费用。

武侯区政府答辩称：第一，再审申请人的再审申请第二项至第五项，超出了一审审理范围，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十条的规定，应当依法予以驳回。第二，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》《成都市人民政府关于<四川省国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（成府发[2015]9号）、《成都市人民政府办公厅关于进一步推进中心城区旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》（成办发[2013]57号）的相关规定，中心城区实施旧城区改造需要征收房屋的，应当将模拟搬迁作为房屋征收的重要环节。在模拟搬迁签约期内，签订附生效条件的补偿协议，签约户数达到规定比例的，由市县级人民政府作出征收决定。案涉项目位于成都市中心城区，前期开展的模拟搬迁仅仅属于房屋征收过程中的一个环节。截止到目前，武侯区政府尚未作出征收决定，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）、（十）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。再审申请人仅就征收过程中的模拟搬迁一个环节单独提起行政诉讼，应不予受理。第三，再审申请人的房屋并没有被拆除，再审申请人对其所有的房屋的权利并未受到任何影响，因此本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条所指的合法权益受到行政行为侵犯的情形，再审申请人无权向法院起诉。综上，请求再审法院驳回再审申请人的再审申请。

武侯区房管局与武侯区政府的答辩意见一致，并补充以下答辩意见：第一，再审申请人并未签订模拟搬迁协议，再审申请人的房屋也并未被拆除，再审申请人的权利从未受到模拟搬迁的影响。第二，模拟搬迁系由武侯区危旧房改造中心与房屋所有权人平等协商并由房屋所有权人自愿签订协议的前提下进行的，涉及改造的群众路片区同意改造的户数已经超过了政策规定的95%的比例。第三，模拟搬迁严格遵循了自愿、公平原则，不存在任何胁迫。请求再审法院驳回再审申请人的全部再审申请。

本院认为，再审申请人在一审提出的诉讼请求为“请求确认二被告将原告房屋纳入旧城改造范围的行为违法，实施模拟搬迁程序违法。”

第一，再审申请人的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围，并按照前条规定启动房屋征收程序”及第二十一条“实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十”的规定，政府实施旧城区改建的程序为，第一步，房屋征收部门与被征收人签订附生效条件的补偿协议；第二步，若签订附生效条件的补偿协议户数达到一定的比例，由市县级政府作出征收决定，附生效条件的补偿协议生效。

行政诉讼审查的对象应该是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。成熟原则是指，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查。一个复杂的行政行为在作出最后决定之前，先有一些预备性的和中间性的决定，对此，法院不应进行审查，如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。根据一审裁定的记载，及再审申请人提交的起诉状和再审申请书中所称，本案中，房屋征收部门与部分被征收人签订了附生效条件的补偿协议，还未下征收决定，也未与再审申请人签订附生效条件的补偿协议。因此，再审申请人提出的“请求确认二被告将原告房屋纳入旧城改造范围的行为违法，实施模拟搬迁程序违法”诉讼请求，未对其权利义务产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

第二，一审裁定理由是否正确。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，模拟搬迁是为了公共利益由政府主导的征收补偿，该行为属于行政行为。一审裁定认为武侯区危旧房改造中心开展案涉模拟搬迁行为，本质上属于双方平等协商下的民事行为，该认定不当，本院予以指正。再审申请人在再审申请书中增加的诉讼请求，因其在一审中未提出，本院不予审查。一审裁定驳回再审申请人的起诉，理由不当，但裁定结果正确。黎建国申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，黎建国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回黎建国的再审申请。

审判长　李　旭

审判员　谢胜山

审判员　王晓东

二〇一八年十一月十五日

书记员　周明军