中华人民共和国城管行政处罚法第55条(中华人民共和国城管处罚条例)

裁判要旨

绍兴市综合行政执法局称案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》既是行政决定，又是行政强制执行决定，与前述法律规定不符。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“责令限期拆除”规定在“法律责任”章，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性。行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果，故“责令限期拆除”符合行政处罚的基本特征。在案证据还证明，在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之前送达给被申请人的《限期拆除告知书》（绍越行执府山告〔2016〕2号）载明，该告知依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条作出；在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之后送达给被申请人的催告书的名称亦是《行政处罚催告书》。综上，绍兴市越城区城市管理行政执法局于2016年8月19日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，系行政处罚决定。

裁判文书

浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）浙行再27号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）绍兴市综合行政执法局，住所地浙江省绍兴市越城区解放北路35号。

法定代表人徐建璋，局长。

出庭应诉负责人陈中伟，副局长。

委托代理人傅博文，绍兴市综合行政执法局工作人员。

委托代理人陈子平，浙江越光律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）浙江中祺建设有限公司，住所地浙江省绍兴市柯桥区平水镇环城北路12号。

法定代表人应雄，董事长。

委托代理人程幸福，浙江朋成律师事务所律师。

原审上诉人（一审被告）绍兴市越城区综合行政执法局，住所地浙江省绍兴市越城区胜利东路285号。

法定代表人王伟民，局长。

出庭应诉负责人平阳，副局长。

委托代理人徐明刚，浙江越光律师事务所律师。

浙江中祺建设有限公司诉绍兴市越城区综合行政执法局城管行政强制执行决定、绍兴市综合行政执法局行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2018年11月14日作出（2018）浙06行终403号行政判决，已发生法律效力。绍兴市综合行政执法局不服，向本院提出再审申请。本院经审查，于2019年4月3日作出（2018）浙行申877号行政裁定，决定本案由本院进行再审。本院依法组成合议庭并于2019年6月10日公开开庭审理了本案。再审申请人绍兴市综合行政执法局的副局长陈中伟，及其委托代理人陈子平，被申请人浙江中祺建设有限公司的委托代理人程幸福，原审上诉人绍兴市越城区综合行政执法局的副局长平阳，及其委托代理人徐明刚到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审限，现已审理终结。

再审申请人绍兴市综合行政执法局向本院申请再审称：1.原审判决认定：再审申请人在行政复议过程中，就原行政行为的适用法律问题及合理性问题，并未审慎评析，不符合行政复议全面审查之要求，故其复议决定的结论也属适用法律不当，应予以撤销。同时，原审法院仅以“再审被申请人之涉案建筑物并不属于必须拆除的范围”为由，即适用《行政诉讼法》第七十条第二项，撤销涉案二行政行为，系适用法律错误。主要理由有：①再审被申请人擅自搭建违法建筑事实清楚、证据确凿，违法建筑行为处于继续状态，依法应予以纠正。②该违法建筑系必须拆除的范围，无法采取改正措施消除影响。③再审申请人作出维持的复议决定适用法律正确，程序合法。④一审法院违反合法性审查原则，存在以司法权代替行政权的情形。2.原二审判决认为越城区综合行政执法局认定三楼平台加层搭建的事实有误；认为越城区综合行政执法局没有在《行政强制执行决定书》中引用《浙江省违法建筑处置规定》《浙江省城乡规划条例》中具体条文，故主要证据不足；认定越城区综合行政执法局未行正确的催告程序。再审申请认为二审判决明显认定事实不清，适用法律错误，主要理由有：①再审被申请人加层搭建事实清楚。②越城区综合行政执法局作出的《行政强制执行决定书》中引用法律正确。③越城区综合行政执法局作出的行政行为程序合法。越城区综合行政执法局在作出《责令限期拆除违法建筑决定书》后，根据《行政强制法》第三十五、三十七条等规定，依法履行了催告程序，并依法作出《行政强制执行决定书》，程序合法正当。在再审被申请人申请复议后，越城区综合行政执法局及时作出复议答复。二审判决认定越城区综合行政执法局未进行正确的催告程序明显与事实不符。综上，越城区综合行政执法局行政行为合法，作出的《行政强制执行决定书》事实认定清楚，适用法律正确，再审申请人作出维持的决定依法有据，请求再审法院在查明事实的基础上，依法撤销（2017）浙0683行初140号行政判决及（2018）浙06行终403号行政判决，驳回再审被申请人的诉讼请求。

本院认为：本案的审查对象是以复议决定形式体现的行政强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：行政强制的实施，应当适当；第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当书面催告当事人履行义务；第三十七条规定：行政强制执行决定应载明强制执行的理由和依据等事项；第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，有行政强制执行权的部门应按照《中华人民共和国行政强制法》的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求当事人在合理的期限内自行拆除。本案中，案涉《行政强制执行决定书》援引了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条，却未载明越城区综合行政执法局有权进行强制执行的依据。越城区综合行政执法局于2016年10月9日向被申请人送达《行政处罚催告书》，但此时尚在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》告知的行政复议和行政诉讼期限内，依法行政机关不能启动强制执行程序。催告属于《中华人民共和国行政强制法》“行政机关强制执行程序”章“一般程序”中规定的程序，也应受《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对拆除违法建筑物期限的限制。另行政机关也未提供证据证明其依法进行了公告，限期当事人自行拆除。综上，二审判决认为行政机关未正确履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，并无不当。

对于浙江中祺建设有限公司在绍兴市××城区环城西路毓兰华庭12幢28号南侧平台搭建的总面积为92.24平方米的玻璃用房，绍兴市越城区城市管理行政执法局于2016年8月19日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，绍兴市越城区综合行政执法局于2019年4月3日作出绍越综执〔2019〕罚字第479号《行政处罚决定书》，分别根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款对浙江中祺建设有限公司作出处罚决定。前述两个条款的内容基本相同。《责令限期拆除违法建筑决定书》认为涉案玻璃用房属于“无法采取改正措施消除影响”的情形，故责令限期拆除，而《行政处罚决定书》则认为涉案玻璃用房经第三方资质单位检测属于“无法采取改正措施消除影响，不能拆除”的情形，故决定没收违法所得并处罚款。基于行政处罚中“一事不再罚”的原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚，本案中后一个行政处罚决定事实上已经取代了前一个责令限期拆除决定。在本院开庭审理时，申请人绍兴市综合行政执法局称2016年8月19日的《责令限期拆除违法建筑决定书》既是行政决定，又是行政强制执行决定，而不是行政处罚决定，该《责令限期拆除违法建筑决定书》与绍越综执〔2019〕罚字第479号《行政处罚决定书》并行不悖。经审查，《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为；第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；第三十七条规定：当事人经催告后无正当理由逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。绍兴市综合行政执法局称案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》既是行政决定，又是行政强制执行决定，与前述法律规定不符。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“责令限期拆除”规定在“法律责任”章，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性。行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果，故“责令限期拆除”符合行政处罚的基本特征。在案证据还证明，在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之前送达给被申请人的《限期拆除告知书》（绍越行执府山告〔2016〕2号）载明，该告知依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条作出；在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之后送达给被申请人的催告书的名称亦是《行政处罚催告书》。综上，绍兴市越城区城市管理行政执法局于2016年8月19日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，系行政处罚决定，而越城区综合行政执法局于2017年5月9日作出《行政强制执行决定书》，系为执行前述行政处罚决定而作出的行政强制执行决定。在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》已经被取代的情况下，案涉《行政强制执行决定书》已无执行依据。事实上，越城区综合行政执法局根据本案二审判决的指引，在重新作出的绍越综执〔2019〕罚字第479号《行政处罚决定书》中，对认定被申请人是否“加层”搭建的事实、法律适用及最终处罚结果都做了调整。特别是绍越综执〔2019〕罚字第479号《行政处罚决定书》载明，涉案玻璃用房经第三方资质单位检测属于“无法采取改正措施消除影响，不能拆除”的情形。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“……不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。在此情况下，绍兴市综合行政执法局和越城区综合行政执法局在本院开庭时仍坚持称涉案玻璃用房属于必须拆除的范围，没有事实和法律依据。

综上，在绍兴市越城区综合行政执法局已经作出新的行政处罚决定且该处罚决定已执行完毕的情况下，申请人绍兴市综合行政执法局要求再审的诉请，已不具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。即便申请人在一、二审阶段具备诉的利益，但申请再审阶段出现新的法律事实，导致申请人丧失诉的利益，则申请人申请本案再审亦不具有再审利益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十一条第一款第四项之规定，裁定如下：

终结本案再审程序。

审判长　　葛宏伟

审判员　　黄　寒

审判员　　许　勤

二〇一九年八月十三日

书记员　　许亚芬