2022年是国企改革三年行动的攻坚之年、收官之年。截至2021年底，国企改革三年行动方案已完成70%。通过实施国企改革三年行动，在形成更加成熟的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制取得明显成效，在推动国有经济布局优化和结构调整上取得明显成效，在提高国有企业活力和效率上取得明显成效，做强做优做大国有资本和国有企业，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，加快构建新发展格局。
一、明确要求任务，确定改革方向
（一）城投公司改革的必要性和特殊性
城投公司前身大多为政府融资平台，这是其历史决定的。当前，有一部分城投审计公司已经成功实现了市场化转型，成为一般国有企业。但还有很多地市的城投公司仍然还是处于非市场化的政府融资平台阶段，政企不分、体制机制不活、经营效益偏差、债务压力巨大，处于艰难的生存期公司。
城投公司是特定功能类的国有企业，是地方政府发展经济、保障民生，推动区域经济社会发展的重要抓手与有力平台，具有审计重要的价值。通过国企改革三年行动，地方政府推动城投公司重组整合，成为市场主体，构建市场化的投资模式与项目建设模式，为地方政府承担更大的任务。显然，城投公司推动国企改革三年行动，能够加快市场化转型发展，具有极高的战略价值。
但同时，城投公司也有自己的特殊性，应该一地一策、一企一策制定国企改革三年行动计划。一方面，城投公司的市场化程度较低，不能生搬硬套各项计划和任务，应该根据当地政府的战略部署以及城投公司的发展状况，因地制宜的制定重点任务。另一方面，城投公司不是实体类企业，其业务具有特殊性，长期以来承担为地方政府融资的职责，其转型也有自己的困难。因此，应该按照城投公专项司的特性来推动国企改革三年行动。
（二）国企改革三年行动要求
1.国有企业要成为有核心竞争力的市场主体。国有企业首先必须发挥经济功能，创造市场价值，更好为党和人民服务。要加强党的领导，落实董事会职权，健全市场化经营机制，积极稳妥深化混合所有制改革。
2.国有企业要在创新引领方面发挥更大作用。创新决定命运，硬实力畅通大循环。要以创新为突破口，进行大胆充分的激励，在关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用等方面有更大作为。
3.国有企业要在提升产业链供应链水平上发挥引领作用。国有企业要对民营企业健流程康发展发挥带动作用和重要影响力。根据不同行业集中度要求，推动形成比较好的市场结构。国企民企要相互配合，推进兼并重组和战略性组合。中央企业要坚决压缩管理层级，防控好各类风险。
4.国有企业要在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用。要推动国有资本在提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的关键领域发挥更大作用，做好制度安排。对国有企业承担公益类业务，要进行分类核算和分类考核。建立健全符合国际惯例的补贴体现。
5.国有企业要在维护国家经济安全方面发挥基础性作用。要坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，让国有企业真正起到抵御宏观风险的托底作用。
（三）国企改革三年行动任务
1.完善中国特色现代企业制度，坚持“两个一以贯之”，形成科学有效的公司治理机制。
2.推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率。
3.积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展。
4.激发国有企业的活力，健全市场化经营机制，加大正向激励力度，也由此提高效率。
5.形成以管资本为主的国有资产监管体制，着力流程从监管理念、监管城投重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性。
6.推动国有企业公平参与市场竞争，强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境。
7.推动一系列国企改革专项行动落实落地。
8.加强国有企业党的领导公司党的建设，推动党建工作与专项企业的生产经营深度融合。
二、优化国有布局，深化分类改革
（一）优化国资监管体系
为进一步提升国有资本效率，在更大范围、更深层次推动国有资本优化布局，充分发挥国有资本的系统合力，国务院国资委于2019年11月印发的《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号）提出，力争用2-3年时间推动构建国资监管大格局，加快形成国资监管一盘棋。
国资监管要从“管资产向管资本”进行转变。从“管资产向管资本”转变，关键是要调整优化国资委的监管职能。强化管资本职能，落实保值增值责任；加强国有资产监督，防止国有资产流失；精简监管事项，增强企业活力；整合相关职能，提高监管效能；全面加强党的建设，强化管党治党责任等5个方面对国资监管职能作出优化调整。
（二）推进企业重组分类改革
国务院国有资产监督管理委员会党委委员、副主任，直属机关党委书记翁杰明表示，今年要推进专业化整合，新打造一批板块清晰、竞争力强的企业。通过推动各类企业间与企业内部专业化整合，加快形成一批“小散弱”清零、板块清晰、核心竞争力强的大型企业，向世界一流迈进。
一是为了做强做优做大国有经济，增强企业活力、提高效率。部分城投公司存在“造血”能力不足，自身发展落后于城市发展脚步的问题，因此，通过清理退出一批国有企业、重组整合一批国有企业、创新发展一批国有企业，充分发挥国有资本投资以及平台公司的作用，为城市建设提供资金支持与保障；
二是盘活存量，提升国有闲置资产的使用效益。通过城投公司在整合重组过程中对资产的全面清查，可以更好地把握资产流向，避免国有资产流失，优化资源配置，提高投融资决策水平；
三是通过整合重组，可以提高平台企业整体实力、资本运作能力、公司信用评级，拓展融资渠道，降低融资成本，扩大融资规模，弥补资金缺口，实现可持续发展。
（三）严控债务风险
城投公司作为支持地方城市基础设施建设和推动地方经济发展的重要抓手，多年来发挥了不可估量的作用。然而，在发展的过程中也积累了诸多问题，特别是存量债务问题，不断困扰着城投公司。
2021年，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，简称“15号文”），文中明确说明：
1.各银行保险机构要严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门。
2.严禁新增地方政府隐性债务，对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套报告融资。
3.妥善化解存量地方政府隐性债务，依法合规配合化解地方政府隐性债务。提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额，不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。
随着总体形势与监管的一系列变化，城投公司的投融资逻辑也随之出现了极大地改变；虽然细则上各有不同，但总结起来说，如今的城投公司融资存在事实上的“三道红线”。
第一道红线：政府隐性债务。虽然城投公司的业务一直被归为政府类业务，市场上评判地方平台的逻辑与地方财政息息相关；但在严格限制地方政资产府债务无序增长、严控地方借道城投公司增加隐性债务的当下，涉及政府隐性债务的业务已经成为绝对红线。
第二道红线：城投具备偿债能力。城投公司的新增融资不再与地方政府有任何关联，未来审核的重点在是否具备偿债能力，如果对没有自主偿债能力的城投公司发放融资，清查相应责任由金融机构自行承担。
第三道红线：资金用途合规。由于政府信用在城投公司融资中的逐渐退出，以及清查隐性债务仍将持续一段时间；因此未来的城投公司融资必须关注资金用途。
（四）城投公司债务化解
1.政府角度化解债务：
政府必须高度重视存量债务，如果不能够有效的化解会直接影响政府信誉，造成在再融资困难。同时，不能存在“新官不理旧账”的心理，一旦债务违约，一定会追责。
2.城投公司角度化解债务：
城投必须高度重视存量债务并建立债务偿还机制，建议建立“631”债务偿还机制，即提前6个月制定到期还款计划，提前3个月落实资金来源，提前1个月账上备足偿债资金。
三、激发企业活力，提高改革质量
国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，“建立国有企业领导人员分类分层管理制度”、“实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度”、“深化企业内部用人制度改革”，通过实施职业经理人制度，畅通国有企业用人通道，探索市场化员工激励机制，激活国有企业发展活力。
从当前各地国资国企改革实践来看，三项制度改革成为了推进国企改革的重点突破口，特别是《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》文件颁布以来，更是成为加清查快国企改革步伐的重要抓手。
三项制度改革和核心主要建立人员能进能出（劳动）、干部能上能下（人事）、工资能高能低（分配）的现代企业制度资产，提升国有报告企业用人体制机制的市场化水平，建立分层分类、业绩导向、差异化安排的长效激励机制，优化企业组织架构，提升国有企业经营水平。
四、加强党的领导，推动国资国企高质量发展
2022年2月22日，国资委党委召开专题会议，会议强调，要加快完善中国特色现代企业制度，深度推进加强党的领导与完善公司治理相统一，全面配齐建强企业董事会，推动董事会有效运行。
城投公司要充分发挥国有企业的政治优势，推进党建工作与生产经营深度融合，把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为企业党组织工作的出发点和落脚点。
城投公司要巩固拓展改革成果，总结提炼经验做法，始终从国家战略全局的高度抓好国资国企改革发展谋篇布局，围绕做强做优做大国有资本和国有企业、加快建设世界一流企业的目标，立足国情实际、坚持世界眼光，加强对国资国企重大理论和实践问题研究，不断优化完善政策措施，持续推动国企改革向纵深发展。
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