对深化财税体制改革的表述(深化财税改革总体方案)

最近几天，中国副总理韩正在财科院召开了财税工作的座谈会，座谈会上他对接下来的宏观税负问题，提出了一个新的表述：稳定宏观税负。

之所以会体制改革说是“新表述”，因为这等于否定了2016年关于宏观税负问题的定性方向发生了根本性转折。在2016年7月的中央政治局会议上，当时针对经济下滑、房价暴涨，会议提出了“抑制资产泡沫和降低宏观税负”的判断。关于降低宏观税负，财政系统肯定有不同的意见，​也一直试图想改变这个看法。比如在2018年10月，财政部长刘昆接受官媒采访时就直接提出​：​“一方面从国际同口径数据看，我国宏观税负并不高。按照国际货币基金组织数据，2015年我国宏观税负为29%，世界各国平均水平为36.8%；2016年我国宏观税负为28.2%，2017年为27.2%，连续两年下降。”

这句话的意思是​：中国的税负水平不高，甚至比世界水平要低很多，​而且在持续下降。

显然，这番表述和​企业的实际感受大相径庭。财政部为什么要这样​说呢？当时国内，既要减税又要增支稳增长，还要严肃财经纪律控制地方隐性债务​，财政部的压力非常大。而经过数年的部门之间的博弈、学者的讨论、舆论的关注，最后中国还是在2019年实行了大减税的政策，也就是说财政部关于​宏观税负不高的判断并没有被采纳。

但这一次这个座谈会意味着，对于宏观税负的判断，​中央层面已经接受了财政系统的观点，​也就是：​宏观税负不高，需要稳定而不是降低。

对于宏观税负的讨论，在国内其实持续了很多年，也是财税改革中的一个核心问题。早在1994年，分税制改革的两个目体制改革的就是提高两个比重：​财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重。应当说分税制改革的效果显著，这两个比重都有明显的提升。而财税财政收入占GDP比重，​某种意义上可以等同于宏观税负的概念。对于宏观税负的讨论，到了2013年成为焦点问题，因为当年有一个重要的改革文件要出台，即十八届三中全会的决议，​这是一个具有里程碑意义的文件。​但是对于宏观税负的判断，则是维持原状。这样的判断在2014年6月通过的《深化财税体制改革总体方案》中得到了再次确认，中央要求的是稳定宏观税负，​而不是降低。

对于这个判断，财政系统自然是欢迎的。​比如在2014年初，针对社会各界的疑虑，经济学家刘尚希就写了一篇文章称“稳定税负，是全面深化改革的必要条件”​。也就是说​：稳定税负不的应是被改革的内容，而是改革的基础。​但这样的观点并不能让反对者信服。​

主要有两个方面的原因：第一个方面在于，虽然中央确定了稳定宏观税负的战略方向，但事改革实上​局部性的减税一直在推进。从2012年开始，上海试点营改增，然后到部分行业​推开营改增，这本身就是减税的方向，尤其是当推广到一定行业之后，​对于宏观税负稳定带来了直接挑战。​是否继续推进，还是停下来？这在当时存在很大争议，但营改增本身说明，减税是中央的一个方向，不过，当减税规模触及宏观税负稳定后，方向态度就开始不明了了。​

第二个方面在于2015年中国经济面临极大的下行压力，当年不仅仅是股市出现了异常波动，811汇改也让外汇市场出现巨震，​唱空中国经济的声音开始多了起来。而要稳定经济，就需要新的方法和策略，在2015年市场出现了许多呼吁减税的文章，面对巨大的市场舆论压力，财政系统也试图回击，2015年经济学家刘深化尚希的一篇文章就集中反驳了市场的各种观点，​并且提出：​“关注税收，评议税收，扩大公共讨论是一件好事。但这种判断，有可能误导政策和改革”。​那到底应该怎么办呢？这个问题显然不是财政部门自身可以决定的，​这是一个重大战略问题，需要中央拍板。当时经济下行，供给侧结构深化性改革也提出了降低成本的方向，同时在大洋彼总体方案岸竞选的特朗普​还提出了大减税的政策纲领。到了2016年中对于这个争议多年的重大问题，​中央终于拍板扭转了2013年以来的方向。​当年7月的政治局会议提出：降低宏观税负。

虽然已经拍板定调，但是真正要落地并不是那么容易，因为这要动的可是“真金白银”​，财政的蛋糕直接面临减少。2016年1月总理李克强主持座谈会提出“今年要全面推开，进一步较大幅度减轻企业税负”。​到了3月份两会直接在政府工表述作报告中作出了承诺：全面实施营改增，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不总体方案动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负​只减不增。

这对财税部门提出了巨大的挑战，​在财政系统中一部分人认为：营改增改完了，可能也就差不多完成了​降低宏观税负的任务。但是民间并不满意，认为企业的负担仍然过重，​而且营改增过程中，有一部分企业税务负担是增加的。到了年底，著名企业家曹德旺的一段讲话引起了海啸般的讨论，​他以自己在美国开办企业的例子，来讲述中美企业的税负负担：中国制造业税务比美国高35%。

这引起了企业家们的共鸣，同时也带来一些人的批评质疑​，于是一场新的大论战又开始了。此时，大洋彼岸的减税信号也越来越强烈，中国虽然提出了降低宏观税负的方向，​但如何进一步行动也成为迫在眉睫的问题。到了财税2017年年中，政协在一次会议中得出结论​：​全面实施营改增，并没有全面完成降低宏观税负这个任务。​这也就意味着，营改增之后必须还要有新的减税举措。

201​8年初，副总理刘鹤在达沃斯讲话称：中国改革开放将推新举措，​力度超外界预期。可到了年底，似乎并没有见到什么超预期的举措。没过多久，中国改革迎来了外部推力，也就是在中美贸易战的压力下，市场预期极度不稳，​这时确实需要一些重大举措来提振市场信心。所以到了2109年两会期间，​中央最终宣布开始大减税。

但是2019年的大减税之后，财政压力也随之而来。按照2020年政府工作报告的总结，2表述019年减税降费2.36万亿元，​超过原定的近2万亿元规模。​那么，这些减税带来的缺口怎么办？在2019年政府工作报告中就提出了解决方法，其中包括“增加特定国有金融机构和央企上缴利润”，在年末财政部公布的数据显示，国有资本经营收入7720亿元，同比增加4146亿元，增的长1.2倍，​拉高全国非税收入增幅约15个百分点。这其中主要都是中央特定金融机构和央企上缴的利润，有6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约​13个百分点。

​所以到了2021年，政府工作报告中还专门提出：“要严控非税收入不合理增长”，这里面虽然主要是指​：乱收费、乱罚款，​但也不排除：包括这些特定金融机构和央企上缴的利润。

这些年，财政支出均是有增无减，​这导致了财政收支的矛盾越拉越大。​本来在2019年财政系统就提出：加强地方财政“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”工作思路。显然一些地方的财政已经非常紧张了，但屋漏偏逢连夜雨​，疫情冲击之下，财政的紧张形势更是雪上加霜。

在财政扩张不可避免的情况下，​如何扩张又成为突出的问题。​所以2020年初，财政和央行再起争执，刘尚希提出的“财政赤字货币化”的思路，引起了热烈的讨论，​而央行系统肯定是极力反对的。最终，这个思路也没有得到决策层的认对可​。

不过，大减税方向已然改变，比如2020年政府工作报告​中对于减税的问题表述是：加大减税降费力度，强化阶段性政策，新增减税降费约5​000亿元。但到了2021​年对于减税的表述是：优化和落实减税政策，实施新的结构性减税举措，​对冲部分政策调整带来的影响。

对比来看，2021年力度在减少，只是优化和落实之前的政策，​并没有要对求加大力度。​也就是说：减税已经减不动了。

​但是，对于中国宏观税负是否过高改革？​应该是稳定还是应该降低？这样的争论并没有结束，也许这样的争议，在未来还会再度爆发出来成为焦点问题。