辽宁省国税局国际税收处马鑫(辽宁省税务局戴英骞)

文/史佳楠

美国经济制裁的历史有上百年之久，而它立国至今不过200年出头。在1914年到1990年世界范围内的116起经济制裁中，美国主导的就有77起，主要针对苏联、东欧等社会主义阵营国家。20世纪90年代美国实施的30起制裁，对象为非洲国家的占了14个，其理由是“在落后国家推广价值观外交”。

高光招牌开路 不分敌友通吃

2001年“9·11事件”后，美国经济制裁策略逐渐向金融领域转移。动用金融手段，美国先后制裁了朝鲜、伊拉克、利比亚、伊朗、叙利亚等“失败国家”，以及俄罗斯等国际权力竞争对手，还有基地组织等恐怖组织或个人。2018年美国财政部公布了正在实施的28项经济（金融）制裁清单，涉及20个国家和地区，绝大部分为价值观与其相左的敌对国家或地缘上的竞争者。近年来，美国实施金融制裁的规模逐渐扩大，频率不断提高，很可能是主事者相信此举能取得良好效果。美国知名智库彼得森国际经济研究所披露，在他们考查的53个单独实施金融制裁的案例中，19个取得明显效果，占36%；在101个贸易与金融制裁结合的案例中，32个是成功的，占32%；在40个单独实施的贸易制裁中，只有10 例取得预期效果，占25%。

美国也“一碗水端平”，对盟友也毫不客气实施金融制裁。1956年苏伊士运河危机（编按：英法为夺得苏伊士运河的控制权，与以色列联合，于1956年10月29日，对埃及发动的军事行动。英法以三国的行动遭到国际社会的普遍指责。美苏两国均介入此事件，并对三国施加压力），美国动用金融手段使英国退出埃及。可见，美国的金融制裁是维护其国家利益、国家战略和国家荣誉的根本手段之一。

北京师范大学国际法学者黄风列举了美国方面实施金融制裁时常见的六个理由：第一，实施联合国安理会制裁决议；第二，维护美国国家安全、外交政策和经济利益；第三，维护美国的“自由”“民主”“人权”等价值标准；第四，打击国际恐怖主义活动；第五，打击国际贩运毒品活动；第六，防止大规模杀伤。

性武器扩散。国外有学者研究发现，美国使用经济制裁的目的在于促使制造某一“国际麻烦”的对象国改变政策。而不少西方学者仍坚持认为，金融制裁的主要目标是“保障自由人权”。

五花八门“工具箱”

中国现代国际关系研究院美国所学者李峥指出，美国的金融制裁手段包括：禁止或限制向被制裁国放贷；禁止向被制裁国企业提供出口信贷和担保；禁止被制裁国在美投资；停止美国向被制裁国进行官方援助；要求国际金融组织（如世界银行、国际货币基金组织等）停止向被制裁国提供援助或贷款；冻结被制裁者在美国本土资产或在海外金融机构中被美国控制的财产；对被制裁者处以罚金；对违反规定与被制裁者进行交易的个人处以罚金或监禁等。

中国人民大学重阳金融研究院徐以升、第一财经研究院马鑫两位学者撰文指出，美国的金融制裁有五个主要手段：一是冻结或没收资产，即冻结受制裁国或者受制裁实体在美或由美籍人士控制、管辖的资产；二是冻结或取消受制裁国预期应得的双边援助款项，以及国际机构的商业、信贷融资，并禁止第三方对受制裁国家或受制裁实体投资；三是切断获取和使用美元的渠道；四是禁止美国境内的金融机构与被制裁国同行有融资、贷款等业务往来；五是制裁对象国的银行体系，增加后者的工商业资本使用成本。这些五花八门的手段，可以称之为美国金融制裁的工具箱。

与美国金融制裁相关的法律，包括国内法与国际法两类。国内法有1976—1977年先后通过的《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》。美国法律还规定，总统与财政部门分担金融制裁的决定权与执行权。2011年颁布的《爱国者法案》以防止恐怖主义为目的，扩张了财政部长在控制、管理金融流通方面的权限，同时也扩展了总统的权力——当美国总统认定国家已经或将遭受恐怖主义袭击时，便可单方面决定金融制裁。这一法律是“9·11事件”后对金融制裁工具箱的重要补充。到了2010年，《外国账户税务合规法案》更要求全球性金融机构向美国国税局上报账户资产超5万美元的美籍客户信息，否则将被处以“ 应代扣所得税收入30%”的处罚。这显然暴露了美国在金融制裁上“长臂管辖”不断伸展的良苦用心。

美国国内法还包括针对某些国家和个别事件的“特定制裁法律”。以美国多年来对伊朗的制裁为例，就包括1996年、2010年、2012年相继通过的《伊朗制裁法》《伊朗综合制裁、问责和撤资法》《伊朗自由和反扩散法》《减除伊朗危险和叙利亚人权法》等。另外，《国防授权法》每财年由国会通过，其中有许多与金融制裁密切相关的条文。如 2012年和 2013年《国防授权法》都对伊朗做出金融制裁。从国际法看，《联合国宪章》是美国实施金融制裁的法理前提，而该宪章明确规定，所有制裁应由安理会以决议的方式通过后才能实施。问题是，在实际操作中，国际法对美国金融制裁他国的限制性极小。

“聪明制裁” 反受其害

在上述多部法律保驾护航下，美国金融制裁的运行由三类部门或机构推行：一是负责制定制裁决策的国会和总统本人；二是行政上监管制裁执行的财政部外国资产管理办公室、商务部；三是直接执行制裁措施的银行等金融机构。

而对美国金融制裁的效果到底该如何评价，国内外国际法和国际关系学者众说纷纭。中央财经大学国防经济与管理研究院学者刘建伟指出，2005年美国制裁朝鲜的案例中，虽然朝鲜与国际金融体系合贸易体系关系并不密切，但美国仍然可以通过增加朝鲜获取海外资产与融资的难度进行制裁；2006年美国对伊朗的金融制裁则是针对伊朗的银行发难，冻结其资产。这表明美国的金融制裁具有花样多变和有针对性的特征。

这些案例还凸显了此类制裁的三个逻辑基础，即“聪明制裁”（编按：伊拉克战争爆发前的2001年，美国对伊政策中出现的新词汇，按照美方解释，它旨在加大力度，重组反伊联盟，既狠狠打击伊总统萨达姆，直至把他搞垮台，又要不累及无辜的伊拉克人民。言外之意，美国承认此前的对伊制裁是“不聪明”的，不仅没能搞垮萨达姆，反而在伊拉克造成了严重的人道主义危机，遭到世界舆论的强烈谴责）、市场机制与金融霸权。但也有学者指出，被制裁国可能也会采取“聪明反制裁”手段，如金融制裁对朝鲜的影响并没有想象中的大，因为朝鲜想方设法与不理会美方制裁的其他国家进行贸易往来。

同时，美国金融制裁的成效也取决于其他因素。辽宁大学国际关系学院的邹顺强、顾一旻认为，美国金融制裁受到一些因素的限制，比如制裁联盟中其他国家的意愿，被制裁国家的经济体量，金融制裁方式天然的滞后性，以及被制裁国国内的政治运作等。马鑫等学者分析了2014年乌克兰危机后美国对俄罗斯的金融制裁，指出这已是美外交政策中最具杀伤力的非对称权力，“金融战”也成了大国博弈的新焦点。

今夜无人喝彩？

对金融制裁的有效性研究，国外学者的观点主要分为两类：一、能否促使被制裁国发生相应的政策转变，比如逼迫伊朗、朝鲜改变核政策；二、是否真的能够推动被制裁国更深刻的价值观转变，比如所谓“尊重人权、走上自由、民主之路”等等老生常谈。从现有研究结论来看，仍存在极大争议。一些大样本（编按：专业术语，指考察较多样本）研究表明，经济金融制裁不能扭转对象国的行为。也有研究者指出，金融制裁想达到预期的效果需要满足特定条件，如果被制裁国经济上依赖制裁国，那么制裁成功的可能性更大，若制裁过火，重创被制裁国的经济，失败的可能性则更大。进一步说，如果制裁仅仅针对被制裁国精英群体，那么制裁的有效性也不大。

总体而言，美式经济和金融制裁的失败率在65%到95%之间。更有学者警告，长期过度的制裁极可能会引发人道主义灾难，反而造成被制裁国人权状况倒退。国际学者吉彭斯通过 1991年至1994年美国对海地的制裁案例研究发现，制裁并不会促进受制裁国的民主，甚至会使其进一步恶化，它还会对受制裁国领导者执政的稳定性构成挑战，导致民间游行抗议盛行，激发社会严重动荡，造成深远的负面效果。

当然，在风云变幻的国际舞台上，那些急于以各种高调唱腔和强横身段，卖力表演贸易与金融制裁大棒“武功”的“明星大咖”们，也许正乐于目睹这样“亮丽”的场面和“喜人”的效果，并期待收获“乌合之众“们的醉心喝彩呢！