土地出让金返还合同的效力(土地出让金与土地出让返还金)

☑ 裁判要点

关于拆迁义务主体的确定，案涉项目为旧村改造项目，需将城中村范围内的集体土地征收转为国有土地，在完成征收过程中，依法应给予村集体、村民进行拆迁、安置、补偿。依据《土地管理法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，同时有确保被征收人取得公平合理补偿的义务。对于集体土地的征收、安置和补偿应为相关政府的法定义务。被诉行政机关主张，涉案项目地块上的拆迁安置工作已通过与房地产开发企业的协议约定，变更为该企业的协议义务，该企业应为拆迁义务人，依据显不充分。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2020）最高法民终514号

上诉人（原审被告）：青岛市李沧区人民政府

委托诉讼代理人：段超，山东众成清泰(青岛)律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王兰旭，山东众成清泰(青岛)律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：中南控股集团有限公司

委托诉讼代理人：孙芳龙，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：安良子，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：青岛中南世纪城房地产业投资有限公司

委托诉讼代理人：史冰雪，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：于鲁平，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。

原审被告：青岛市李沧区湘潭路街道办事处大枣园社区居民委员会

委托诉讼代理人：孙强，山东加舜律师事务所律师。

委托诉讼代理人：周延兴，山东加舜律师事务所律师。

上诉人青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）因与被上诉人中南控股集团有限公司（以下简称中南控股）、青岛中南世纪城房地产业投资有限公司（以下简称中南世纪城），及一审被告青岛市李沧区湘潭路街道办事处大枣园社区居民委员会（以下简称大枣园居委会）合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁民初199号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年05月13日立案后，依法组成合议庭开庭审理了本案。李沧区政府的委托诉讼代理人段超、王兰旭，中南控股的委托诉讼代理人孙芳龙、安良子，中南世纪城的委托诉讼代理人史冰雪、于鲁平，大枣园居委会的委托诉讼代理人孙强、周延兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

李沧区政府上诉请求：1.撤销一审判决第一项，改判驳回中南控股、中南世纪城对李沧区政府的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由中南控股、中南世纪城承担。事实和理由：（一）一审判决认定中南控股具有本案的诉讼主体资格错误。首先，从合同约定上看，中南控股在竞得涉案项目后与李沧区政府签订的《青岛市李沧区大枣园社区村庄改造项目协议书》（以下简称《项目协议书》）第一条明确约定：以新成立的项目公司作为土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设，通过该约定，其将该等权利包括涉案项目的土地使用权、建设主体资格等让渡给了项目公司。在（2015）鲁民一初字第52号案中，中南控股、中南世纪城均已认可在涉案项目招标完成后，中南控股已将涉案项目的全部权利义务概括转让给了中南世纪城。在各方均同意，转让也已既成事实，且项目公司为独立法人情况下，一审判决仍以中南控股竞得涉案项目开发建设权认定其具有原告主体资格错误。其次，从实际履行上看，是中南世纪城签订的土地出让合同、《南岭、大枣园社区村庄改造项目协议书补充协议》（以下简称《补充协议》）、《总包工程合同》等并予以履行，且其在一审中提交的补充证据五，能够证明涉案项目所发生相关资金包括土地出让金、拆迁安置补偿资金、安置房代建资金等，均系中南世纪城所支出，中南控股并未提交证据证明在资金、人员、技术等方面提供支持。一审判决认定中南控股从资金、人员、技术等方面支持并参与了本案协议的履行，显然与事实相悖。再次，从中南控股与中南世纪城间的关系看，中南世纪城于2009年7月21日设立，股东为江苏中南建设集团股份有限公司、青岛市海湾新城房地产开发有限公司。中南世纪城并非中南控股设立，中南控股、中南世纪城也未举证证明两者在涉案项目上存在其他利益。结合前述中南控股对涉案项目没有任何投入的事实，一审判决认定中南控股与中南世纪城为共同享有权利、承担义务的项目开发主体缺乏依据，也侵犯了中南世纪城的股东利益。最后，从诉讼主体资格的审查职责看，应由人民法院依职权进行审查，而非取决于当事人的认识，在现有证据已经证明中南控股于本案没有诉的利益，一审判决仅以中南世纪城的认可态度，认定中南控股具备原告主体资格错误。（二）一审判决判令李沧区政府继续履行与中南控股、中南世纪城签订的相关协议，并按照拆迁工作实际履行模式，根据相关合同规定履行拆迁义务以具备供地条件错误。首先，从李沧区政府的法律地位看，一审判决认定集体土地的征收、安置和补偿为李沧区政府的法定义务，没有法律依据。无论是国务院的《房屋拆迁管理条例》，还是青岛市关于房屋拆迁的相关地方性法规，作为涉案项目所在地的地方政府，对涉案项目的参与均是履行的属地公共事务的行政管理职责，一审判决将此认定为李沧区政府应当履行的义务，显属混淆了行政管理职责与民事义务。其次，从涉案协议约定、招标文件的规定看，原审判决认定集体土地的征收、安置和补偿均为李沧区政府的法定义务，没有合同依据。1.《中南集团投资李沧区城市建设合作框架协议》（以下简称《框架协议》）是招商引资性质，对此中南控股、中南世纪城也予以认可，正因如此且是框架性的，所以其第二条第5项约定的关于涉案项目地块的拆迁安置工作由李沧区政府实施的内容，只是初步的意向约定，由于该协议进一步约定了涉案项目要通过公开招投标形式确定最终的投资开发者，因此李沧区政府与中南控股之间最终的法律关系以及彼此的权利、义务内容，要取决于招投标文件和中标后签订的协议。2.根据招标文件，涉案项目地块上的拆迁安置工作应由竞得人负责，中南控股竞得后与李沧区政府签订的《项目协议书》中亦是如此约定的，据此经双方一致同意，《框架协议》第二条第5项、第8项中关于涉案项目地块的拆迁安置工作由李沧区政府实施的约定，已经变更为中南控股的协议义务。3.《安置房工程代建协议》的当事人明确为中南世纪城和大枣园居委会，其标的物只有安置房代建，至于其第九条第3项中有关于“由李沧区政府及大枣园居委会完成约定区域内的拆迁工作”的表述，由于李沧区政府并非该协议的当事人，该约定依法对李沧区政府不具有约束力。再次，从涉案项目的开发模式上看，一审判决认定招标文件和《项目协议书》中关于要求中南控股负责具体拆迁事宜的约定并未实际履行，且该项工作是大枣园居委会受政府委托具体实施，与事实不符。涉案项目的开发模式，在中南控股介入前后发生了根本性的变化。中南控股介入之前实行的是“拆建分离”的模式，大枣园居委会作为拆迁人也是在该模式下所确定的；中南控股介入之后实行的是“捆绑招标”的模式，涉案项目地块上房屋的拆迁安置补偿主体和安置房代建主体统一归于作为中标人的中南控股，后转让给了中南世纪城，也就是说该模式为“拆建合一”。对前述开发模式的变化，中南控股不仅承认，还举证予以证明。在前种模式下，大枣园居委会的拆迁安置补偿主体身份，是由《拆迁许可证》赋予的，而颁发此证依法是行政许可而非委托。在后种模式下，中南控股的拆迁安置补偿主体身份，是通过涉案项目的公开招投标赋予的，一定意义上也是行政许可而非委托。既然拆迁安置补偿主体已先是归于中南控股，后又为中南世纪城继受，此后大枣园居委会所从事的具体拆迁工作，实际就是受中南世纪城委托而为。在此情况下，原审判决无视开发模式的变更以及两种模式的差别，竟然认定招标文件和《项目协议书》中关于要求中南控股负责具体拆迁事宜的约定并未实际履行，且该项工作是大枣园居委会受政府委托具体实施，明显与事实相悖，这一认定实际是混淆了拆迁安置补偿主体与具体拆迁实施行为主体，故意避开了在委托情况下两者可以不同的事实。最后，从实际履行的模式看，李沧区政府从未参与并实施过任何拆迁行为。既然一审判决认定要按照实际履行模式执行，就不应认定李沧区政府与大枣园居委会共同履行拆迁义务，否则存在自相矛盾。（三）一审判决适用法律错误，对李沧区政府与中南控股、中南世纪城之间的《框架协议》《项目协议书》按照民事法律定性审理存在错误，对案件受理费的分担也不符合法律规定的分担原则。

中南控股、中南世纪城答辩称，（一）中南控股作为原告主体适格。中南控股是涉案《框架协议》《项目协议书》的签约主体，也是该项目《中标通知书》确定的中标人，负责本项目的投资开发与建设。而中南世纪城是中南控股根据协议约定，用自己的关联公司江苏中南建设集团股份有限公司设立的项目公司，目的是为了保障项目顺利进行，两者的权利义务一致，是共同享有权利、履行义务的项目开发主体。也不是框架协议或者项目协议禁止的。关于股权问题，中南控股对设立中南世纪城的江苏中南建设集团股份有限公司是绝对控股的。另一方面，中南控股实际上也履行了涉案协议约定的义务，包括依约设立中南世纪城作为项目公司，并为中南世纪城履行协议筹措资金，提供人员和技术上支持，实际上都是中南控股所实施的，就案涉协议的履行向李沧区政府或者南岭居委会发送函件，进行交涉等，双方之间从未进行过权利义务的概括转移。此外，中南世纪城对中南控股的原告的资格也予以认可。需要补充的是，中南世纪城和中南控股同时做原告，并没有加重区政府和社区的义务。（二）李沧区政府应继续履行拆迁义务以使涉案地块具备供地条件。首先，根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十条及《山东省土地征收管理办法》的相关规定，李沧区政府是涉案项目征收拆迁及补偿安置的主体，无论其是否委托给他方实施，均不免除其责任。根据《框架协议》第二条第5项及第8项以及《安置房工程代建协议》第九条第3项的约定，李沧区政府和大枣园居委会是合同约定的拆迁义务主体。虽然《安置房工程代建协议》是大枣园居委会和中南世纪城签订，但涉案项目具有整体性，不应割裂李沧区政府与大枣园居委会的关系。在大枣园社区旧村改造项目中，中南控股只是接受李沧区政府的委托，按照大枣园居委会的要求垫付拆迁资金，是大枣园居委会按照李沧区政府的指示与被拆迁主体签订拆迁补偿协议，中南控股、中南世纪城并未参与拆迁补偿工作，对拆迁进度、资金支付均不了解。本案中，李沧区政府捆绑出让大枣园社区范围内的土地使用权之前已经获得青岛市人民政府的批准，招标方式也经请示青岛市人民政府后确定，青岛市国土局已经协助准备了出让前的全部手续，涉案项目的拆迁和供地是一体的，应当认定李沧区政府与中南控股、中南世纪城就C-01-01，C-01-02中的P3 P4 P5 P6的国有建设用地已经成立国有土地使用权出让合同关系。另外，本案实际上是一个项目捆绑式的招标，是有合同约定也有政策规定的。而且前期各地块都已经出让完毕，并且盖了回迁房、商业，已经都回迁安置了。涉案地块目前也就仅剩几个没有被拆迁的地方，没有被拆迁的原因也是政府和社区的延迟，所以我方在一审中提起要求继续履行拆迁义务的主张，没有任何的实质性障碍。

中南控股、中南世纪城向一审起诉请求：1．确认李沧区政府与中南控股、中南世纪城就原李沧区大枣园旧村范围内编号为C-01-O1、C-01-02中P3 P4 P5 P6的国有建设用地已成立国有土地使用权出让合同关系；2．判令李沧区政府、大枣园居委会共同向中南控股、中南世纪城赔偿迟延履行义务导致的经济损失168046941.81元；3．判令李沧区政府、大枣园居民委会继续履行拆迁义务以具备供地条件；4．本案诉讼费用由两被告负担。

一审法院认定事实：涉案大枣园社区旧村改造项目是李沧区政府确定的2008年重点两改项目之一。该项目于2007年底启动拆迁，2008年10月底发布招标公告，但招标期满无人报名。2008年12月12日，大枣园居委会取得该项目的拆迁许可证，但因资金不足而无法推进。

2009年6月5日，李沧区政府（甲方）与中南控股（乙方）签订《框架协议》。《框架协议》第二条第3项：大枣园地块按照“一次招标出让、分期拆迁、分期供地、分期办证、分期建设”的原则进行，确保成熟一片开发一片。该地块供地周期原则上不多于4年，开发周期原则上不多于5年。第二条第5项：大枣园地块上的拆迁安置工作由李沧区政府负责实施，中南控股有权参与李沧区政府的拆迁安置工作。李沧区政府根据中南控股的建设进度要求，并按照中南控股的拆迁要求完成相关地块内的房屋拆迁安置工作。第二条第5项还约定了拆迁模式：中南集团向李沧区政府提供拆迁资金，李沧区政府完成约定区域的拆迁工作后，由中南集团与青岛市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在中南集团依据出让合同支付相应土地出让金后，由青岛市国土资源局将收取的土地出让金返还给李沧区政府及社区，由李沧区政府或社区将中南集团垫付的拆迁资金从土地出让金中返还给中南集团。第二条第8项：李沧区政府同意协调青岛市国土资源局就大枣园地块按照本协议约定的交地期限分块与中南集团签订《国有土地使用权出让合同》，并按本协议约定完成中南集团建设用地范围内居民的拆迁工作，否则中南控股有权推迟安置房的建设进度和交房时间且无须承担违约责任。《框架协议》还约定了其他事项。

2009年6月29日，青岛市国土资源和房屋管理局与李沧区政府以青土发[2009]391号《关于对大枣园、南岭城中村（居）改造项目继续实行项目招标模式相关问题的请示》向青岛市人民政府请示，请求批准大枣园社区城中村改造继续按照“项目招标”模式进行。

2009年7月，李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告，将南岭、大枣园社区旧村改造事宜与国有土地使用权出让进行了捆绑招标。即将大枣园、南岭社区旧村改造项目（包括拆迁补偿、安置房代建，经济适用房代建）与社区范围内的国有土地出让进行捆绑招标。

2009年7月23日，中南控股中标。同日，中南控股与李沧区政府签订了青岛市李沧区大枣园社区村庄改造项目《项目协议书》。《项目协议书》第一条约定，中南控股应在李沧区成立项目公司，以新成立的项目公司作为招标出让地块的国有土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设。负责本项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁事宜；负责对己腾空并办理了原房地产权属证书注销的土地接收、进行规划方案、单体方案的设计并报批、申请办理土地使用权登记、按青规规审字[2008]109号建设工程规划审查意见书进行建设用地开发建设。第十二条约定，甲方（李沧区政府）指定区建管局和湘潭路街道办事处向乙方（中南控股）提供村庄基本情况等相关资料，配合乙方实施大枣园社区村庄的拆迁等各项工作。组织和管理好所属单位、村民，防止发生阻挠工程建设行为，保证村庄改造顺利进行。第十七条约定，乙方（中南控股）有以下列行为的，视为违约。1、逾期不缴纳应交价款或拒绝缴纳应交价款的；2、不按时完成拆迁任务的；3、不按时或不签订《国有建设用地使用权出让合同》的；4、不按要求完成安置房建设的；5、不按要求配建社区办公及服务用房的；6、私自进行项目转让的；7、不按约定的供地方式和周期开工建设的；8、发生其他违约情况的。第十八条违约责任约定，（三）具有下列情形之一的，乙方除履行合同义务外，项目保证金部分或全部不予返还，赔偿由此给甲方造成的全部损失并承担相应法律责任。1、不按时完成拆迁任务的；2、不按时完成安置房建设的；3、不按要求配建社区办公及服务用房的；4、私自进行项目转让的；5、不按约定的供地方式和周期开工建设的；6、不按项目建设周期实施开发建设的；7、发生其他违约情况的。《项目协议书》还约定了其他事项。

据此，中南控股设立了中南世纪城，并以该项目公司作为大枣园社区旧村改造项目的实施单位及国有土地使用权的开发主体。

2009年7月31日，大枣园居委会（甲方）与中南世纪城（乙方）签订了《安置房工程代建协议》。《安置房工程代建协议》就工程概况、工程建设要求、安置用房建设标准、成本控制、双方的特别约定、违约责任等十四个方面进行了约定。其中第九条双方的特别约定第三项的拆迁工作约定：（1）为尽早完成“大枣园社区”旧村改造工作，甲方（大枣园居委会）有义务按照李沧区相关职能部门的要求并按照乙方（中南世纪城）房地产项目的进度要求做好“大枣园社区”内剩余房屋、企业的拆迁工作。（2）乙方向李沧区政府或甲方提供拆迁资金，由李沧区政府及甲方完成约定区域内的拆迁工作后，由乙方与青岛市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在乙方依据出让合同支付相应土地出让金后，由甲方返还给乙方。（3）甲方同意，在本协议约定的安置房交付给甲方前，如李沧区政府相关职能部门（或相关拆迁单位）及甲方未能按照乙方的要求完成“大枣园社区”内剩余房屋的拆迁，或李沧区政府未能协调青岛市国土资源和房屋管理局与乙方分块签订《国有土地使用权出让合同》的，乙方有权推迟安置房的竣工及交付时间且无须承担任何的责任。（4）乙方是由中南控股集团有限公司依据《大枣园社区村庄改造项目招标文件》规定而在青岛市李沧区设立的项目公司，甲方同意由乙方履行大枣园社区安置房工程的代建工作并签订本协议。第十条违约责任约定：除上述协议条款特别约定的违约责任外，对于其他条款，任何一方未履行或履行义务不符合约定的，应承担继续履行、采取补救措施并赔偿相应损失的责任。

2010年11月29日，李沧区政府（甲方）与中南世纪城（乙方）签署了《补充协议》。双方就《大枣园社区村庄改造项目项目协议书》和《南岭社区村庄改造项目项目协议书》中有关供地方式等未尽事宜进行了约定，第一条：供地条件，项目每期供地必须在拟供地范围内的建筑物和构筑物全部拆除且原土地证全部注销的基础上进行。第二条：供地方式（详见附件），双方就安置用地、保障性住房用地、社区留用经济发展用地、招标出让地块、教育用地进行了具体约定。第三条：工地周期约定，南岭、大枣园社区村庄改造项目分三期供地，一期供地于2010年12月10日前完成。一期供地范围：安置用地：C-01-06中P16。招标出让用地：C-01-02中P10 P11、C-01-04、C-01-05。二期供地于2011年3月30日前完成。二期供地范围：安置用地：C-03-02中P47（住宅分摊部分）、C-03-03中P48。社区留用经济发展用地：C-01-02中P7 P8、C-03-02中P47（商用分摊部分）。招标出让土地：C-01-02中P3 P4 P5 P6、C-01-06中P15、C-03-10、C-03-01及C-03-09中P20 P40。保障性住房用地：C-03-02及C-03-12中P46。三期供地于2011年7月23日前完成。三期供地范围：招标出让用地：C-01-01、C-03-02及C-03-12中P21 P43 P44 P45部分、C-03-05、C-03-07。教育用地：C-01-02中P9、C-01-07、C-03-08、C-03-03中P49、C-03-11。第四条：《国有建设用地使用权出让合同》的签订，《国有建设用地拨划决定书》的签发和办理国有建设用地使用权登记。第五条：其它约定，1、本补充协议与《项目协议书》具有同等法律效力，与《项目协议书》内容如有不同时以本补充协议内容为准。2、本补充协议经双方法定代表人或委托代理人签章并加盖公章后生效。3、对于因项目规划方案调整需补缴的项目土地出让金差价31757949元，由乙方于本补充协议签订后缴纳。附件：大枣园、南岭社区村庄改造项目工地方案图。

此后，双方又对供地时限作出调整，其中，C-01-02地块中的P10 P11、C-01-04、C-01-05应于2010年12月10日前完成；C-01-02地块中的剩余部分（即P3 P4 P5 P6）、C-01-06中的P15、C-03-10、C-03-01及C-03-09中的P20 P40应于2011年3月30日前完成；C-01-01地块、C-03-02及C-03-12中P21 P43 P44 P45应于2011年7月23日前完成。

截至起诉之日，中南世纪城已经完成大枣园居委会及南岭社区全部旧村改造工作，两社区居民也已全部回迁，社区范围内的大部分国有建设用地也已完成供地，但大枣园居委会内C-O1-01、C-01-02地块的部分国有建设用地直至起诉之日仍未完成拆迁，未达到约定的供地条件。

中南控股、中南世纪城在诉状中主张的经济损失数额168046941.81元，是以被告尚未供应的涉案地块（即C-01-01、C-01-02中的P3 P5 P5 P6地块）所对应的国有土地使用权出让金（共计395151448元）为基数，按照中国人民银行同期人民币贷款基准利率（五年）的标准，自约定的供地时间2011年7月23日计算至起诉前的2018年9月28日而得出。

一审法院认为，本案争议焦点为：（一）中南控股是否具备本案的诉讼主体资格；（二）能否确定李沧区政府与中南控股、中南世纪城就原李沧区大枣园旧村范围内编号为C-01-O1、C-01-02中P3 P4 P5 P6的国有建设用地已成立国有土地使用权出让合同关系；（三）中南控股、中南世纪城所主张的经济损失应否得到支持；（四）涉案不具备供地条件的原因。

一审法院认为，中南控股与李沧区政府签订的《框架协议》《项目协议书》，中南世纪城与大枣园居委会签订《安置房工程代建协议》、李沧区政府与中南世纪城公司签署的《补充协议》系当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的规定，均为有效协议，当事人应当全面履行所签订的上述协议。

关于中南控股是否具备本案的诉讼主体资格的问题。一审法院认为，本案首先是由中南控股通过参与招投标取得项目开发建设的权利，然后根据与政府框架协议和招标文件的要求，在李沧区成立了中南世纪城作为项目公司，在项目公司成立后，在缴纳土地出让金、垫付拆迁安置资金，代建安置房的过程中，中南控股从资金、人员、技术等多方面，支持和参与了本案协议的履行，对此，中南世纪城表示予以认可。同时，中南控股当庭确认，同意将诉请一、二、三的相应权利由中南世纪城作为主体享有。中南世纪城对中南控股对诉请的确认也予以确认。因此，中南控股作为与中南世纪城共同享有权利、承担义务的项目开发主体，有权作为原告与中南世纪城共同提起本案的诉讼。李沧区政府、大枣园居委会抗辩认为中南控股不具备本案的诉讼主体资格，一审法院不予支持。

关于能否确定李沧区政府与中南控股、中南世纪城就原李沧区大枣园旧村范围内编号为C-01-O1、C-01-02中P3 P4 P5 P6的国有建设用地已成立国有土地使用权出让合同关系的问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让应当签订书面出让合同，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，该解释所称的土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让予受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。因此，青岛市范围内国有土地使用权出让协议的法定签订主体为青岛市国土资源和房屋管理局。大枣园居委会与李沧区政府均不是国有土地使用权出让合同的签订主体，李沧区政府与中南世纪城之间亦不可能存在国有土地出让合同关系。涉案项目虽由李沧区政府进行招标，但根据《中南集团投资李沧区城市建设合作框架协议》约定，涉案项目项下的各块国有建设用地使用权的出让合同均是与青岛市国土资源和房屋管理局签订，从中南世纪城所举证的实际签订的土地出让合同看，出让合同的出让主体为青岛市国土资源和房屋管理局，也就是说，对于案涉国有土地的出让问题，不论是大枣园居委会还是李沧区政府，均不是案涉国有建设用地使用权出让合同的法定出让主体，两者也均无权与中南世纪城建立案涉国有建设用地使用权出让合同法律关系，因此中南世纪城诉请确认与其已成立国有土地使用权出让合同关系，明显没有法律依据，该诉讼请求依法不能成立，不应得到支持，依法应当予以驳回。

关于中南控股、中南世纪城所主张的经济损失应否得到支持的问题。一审法院认为，中南控股、中南世纪城主张的经济损失不应得到支持。中南控股、中南世纪城是以涉案两块地的土地出让金作为基数，按照五年期来计算该损失的，显然没有合同依据也没有法律依据。因为，该案涉两块地尚未签订土地出让合同，土地出让金的具体数额并没有合同依据，原告以所谓的该土地出让金的总额作为基数从而计算损失没有依据。故，在未能举证证明其主张的损失的情况下，中南控股、中南世纪城在本案中所主张的经济损失，本院不予支持。

关于涉案不具备供地条件的原因。在本案中青岛市人民政府及青岛市国土资源与房屋管理局，对李沧区政府通过招拍挂方式出让土地的行为是事先书面批复同意的，该事实在庭审过程中已经得到原、被告各方的确认，且在中南控股中标后已经陆续取得大枣园社区项目9个地块中7个地块的土地使用权，并基本完成了开发建设。在本案诉讼过程中，各方均未提出李沧区政府经青岛市人民政府批准实施的招拍挂和中南控股的中标无效。各方对于通过招拍挂后通过中南控股与青岛市国土资源与房屋管理局签订出让合同已经取得了相应建设用地的使用权，各方当事人均是知情且认可的。另一方面，本案是在特殊背景下进行的国有土地使用权出让，原参与涉案项目的富力公司退出了该项目，案涉旧村改造面临停滞。在涉案协议签订之前，青岛市政府明确批复同意用一次出让、分期供地的方式进行项目国有土地使用权的出让。在具体实施过程中，对于每一个具备了土地使用权出让合同的地块，青岛市国土资源和房屋管理局均与中南世纪城签订了国有土地使用权出让合同，直到2016年11月，C-03-07和C-03-01等地块在具备了出让条件后，青岛市国土资源与房屋管理局也与中南世纪城签订了国有土地使用权出让合同，证明青岛市人民政府及其国有土地管理部门对于本项目的供地方式一直是认可的，也证明本项目仍然具备继续供地的条件。集体土地的征收、安置和补偿均为政府的法定义务，尽管项目招标文件中约定了由中标方负责拆迁事宜，但招标文件中的此项内容及之后签订的项目协议书中要求中南控股负责具体拆迁事宜的约定并未实际履行。从本案查明的事实看，大枣园社区旧村改造中的拆迁事宜被区分成了两个部分，对于其中的具体拆迁事宜包括签订拆迁补偿协议等具体工作，是由大枣园居委会具体实施的，而原告一方只是为拆迁补偿事宜垫付资金。而对于其中的具体拆迁事宜包括签订拆迁补偿协议等具体工作，是大枣园居委会受政府委托具体实施的。从本案的三个协议的承继性来看，对于拆迁工作是成熟一片，开发一片，所谓成熟一片，就是拆迁完毕，具备供地条件。本案查明的情况是，大枣园居委会的安置回迁除商场的建设外，回迁安置已经完成，现已基本具备继续开发的条件，对于未完成的相关拆迁工作，各方当事人应当按照拆迁工作实际履行模式，共同协商，共同解决未拆房屋问题。综上所述，本案土地的开发经青岛市人民政府批准的模式经历了招标、投标、中标、拆迁安置、补录合同等一系列流程，虽有时间上的延误，但这种模式本身的实施并未遇到任何不可逾越的障碍，仍然具备继续按照该种模式完成各方合同义务的条件。因此，原告请求判令青岛市李沧区人民政府、青岛市李沧区湘潭路街道办事处大枣园社区居民委员会继续履行合同，根据相关合同规定履行拆迁义务以具备供地条件的请求，一审法院予以支持。

综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：一、李沧区政府继续履行与中南控股签订的《框架协议》、《项目协议书》，大枣园居委会继续履行与中南世纪城签订的《安置房工程代建协议》、李沧区政府继续履行与中南世纪城签订的《补充协议》，并按照拆迁工作实际履行模式，根据相关合同规定履行拆迁义务以具备供地条件；二、驳回中南控股、中南世纪城的其他诉讼请求。案件受理费882035元，由中南控股、中南世纪城负担441017.50元，由李沧区政府、大枣园居委会负担441017.50元。

本院二审期间，各方当事人没有提交新证据。

本院二审查明以下事实：1.青岛市房地产开发管理局《关于李沧区大枣园社区旧村改造项目拆迁补偿安置方案审核意见的批复》（青房便函[2007]101号）及附件载明：青岛市房地产开发管理局于2007年7月25日同意李沧区房屋拆迁管理办公室提交的《李沧区大枣园社区旧村改造拆迁补偿安置方案》。该方案第三条载明：拆迁人是指大枣园社区居民委员会或实施拆迁的合作开发单位。

2.2008年12月12日，大枣园居委会取得大枣园社区城中村改造项目建设《房屋拆迁许可证》。

3.青岛市统一征地办公室（甲方）与大枣园居委会（乙方）、李沧区政府（丙方）签订《征地补偿安置协议书》，该协议第四条土地交付和付款方式中约定：（一）安置用地被征收土地范围内的土地房产权属证件注销和地上物拆除等问题，由乙方负责。

4.2010年5月25日，大枣园居委会作为拆迁人陆续与被拆迁人东星贸易公司等签订《大枣园社区旧村改造企业拆迁安置补偿协议》。

本院二审查明的其他事实与一审查明的一致。

本院认为，本案二审争议的焦点问题为：（一）中南控股是否具有本案诉讼主体资格；（二）一审判决认定李沧区政府继续履行与中南控股签订的《框架协议》《项目协议书》，大枣园居委会继续履行与中南世纪城签订的《安置房工程代建协议》，李沧区政府继续履行与中南世纪城签订的《补充协议》，并按照拆迁工作实际履行模式，根据相关合同规定履行拆迁义务以具备供地条件是否正确。

（一）关于中南控股是否具有本案诉讼主体资格的问题。从合同的签订和履行情况看，有关涉案项目的《框架协议》《项目协议书》以及《安置房工程代建协议》等，均是由中南控股作为合同一方，与李沧区政府或者大枣园居委会签订。根据中南控股与李沧区政府《项目协议书》第一条之约定：“中南控股应在李沧区成立项目公司，以新成立的项目公司作为招标出让地块的国有土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设”；在李沧区政府与中南世纪城与其签订的《补充协议》中也载明：“中南控股集团有限公司按约定要求在李沧全资注册成立了青岛中南世纪城房地产业投资有限公司”。结合一审查明的事实，涉案项目是由中南世纪城实施开发建设，李沧区政府对此予以认可，说明中南世纪城实施项目开发建设的权利来源于中南控股与李沧区政府的协议约定。虽然中南控股不是中南世纪城的股东，但并未违反双方协议约定，双方约定中南控股成立中南世纪城作为项目公司，但未约定中南世纪城须由中南控股为股东。且从涉案项目的实施情况看，中南世纪城亦认可，在涉案项目的实施过程中，中南控股在缴纳土地出让金、垫付拆迁安置资金、代建安置房的过程中，均给予了中南世纪城资金、人员、技术等多方面的支持，中南控股主张其一直在参与涉案项目的开发建设，具有事实依据。综上，本院认为，中南控股可以作为与中南世纪城共同享有权利、承担义务的项目开发主体，有权作为原告与中南世纪城共同提起本案诉讼。李沧区政府主张中南控股已将涉案项目的全部权利义务概括转移给中南世纪城，缺乏事实和合同依据，本院不予支持。

（二）关于一审认定李沧区政府继续履行与中南控股、中南世纪城签订的相关协议，并按照拆迁工作实际履行模式，根据相关合同规定履行拆迁义务以具备供地条件是否正确的问题。一审查明，本案诉争的大枣园社区内C-01-01、C-01-02地块尚未达到约定的供地条件，该两个地块直至起诉之日尚未完成拆迁。李沧区政府主张拆迁安置应是中南控股、中南世纪城的义务。首先，根据2009年6月29日青岛市国土资源和房屋管理局、李沧区政府向青岛市人民政府发出青土发[2009]391号《关于对大枣园、南岭城中村（居）改造项目继续实行项目招标模式相关问题的请示》以及2009年7月李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告的过程看，青岛市人民政府对李沧区政府报送的涉案项目的招标模式批复同意，各方当事人对于招投标的有效性也均未提出异议。从案涉项目具体实施过程看，《框架协议》确立了案涉项目“一次招标出让、分期拆迁、分期供地、分期办证、分期建设”的原则，对于已经具备了土地使用权出让条件的地块，青岛市国土资源和房屋管理局均与中南世纪城签订了国有土地使用权出让合同。一审已查明，在中南控股中标后，中南世纪城已经陆续取得大枣园社区项目9个地块中7个地块的土地使用权，并基本完成了开发建设。直到2016年11月，C-03-07和C-03-01等地块在具备了出让条件后，青岛市国土资源与房屋管理局也与中南世纪城签订了国有土地使用权出让合同。以上事实足以认定青岛市人民政府及其国有土地管理部门认可涉案项目的开发模式和供地方式。

其次，关于拆迁义务主体的确定，案涉项目为旧村改造项目，需将城中村范围内的集体土地征收转为国有土地，在完成征收过程中，依法应给予村集体、村民进行拆迁、安置、补偿。依据《土地管理法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，同时有确保被征收人取得公平合理补偿的义务。对于集体土地的征收、安置和补偿应为相关政府的法定义务。本案中，从2009年6月29日青岛市国土资源和房屋管理局、李沧区政府向青岛市人民政府发出青土发[2009]391号《关于对大枣园、南岭城中村（居）改造项目继续实行项目招标模式相关问题的请示》以及2009年7月李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告的过程来看，李沧区政府实际实施涉案项目的拆迁工作是被青岛市人民政府所认可。这与《框架协议》第二条第5项有关大枣园“地块上的拆迁安置工作由李沧区政府负责实施，中南控股有权参与李沧区政府的拆迁安置工作。李沧区政府根据中南控股的建设进度要求，并按照中南控股的拆迁要求完成相关地块内的房屋拆迁安置工作”的约定亦相符。同时，依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。本院二审查明，大枣园居委会于2008年取得大枣园社区城中村改造项目建设《房屋拆迁许可证》，并于2010年5月25日开始作为拆迁人陆续与被拆迁人签订拆迁协议。结合以上事实，一审有关李沧区政府作为涉案项目的拆迁安置主体主导实施相关拆迁工作，大枣园居委会具体完成拆迁安置工作的认定，并无不当。《项目协议书》第一条中有关中南控股负责本项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁事宜的约定，并不能完全等同于拆迁安置补偿工作。李沧区政府以此主张，涉案项目地块上的拆迁安置工作已变更为中南控股的协议义务，中南控股应为拆迁义务人，大枣园居委会具体完成拆迁安置等工作是受中南控股委托，依据显不充分。

最后，从涉案项目的实施情况看，李沧区政府、大枣园社区与中南控股、中南世纪城签订的各份协议均是以李沧区政府提出的“捆绑招标”模式为基础，按照《框架协议》《项目协议书》《安置房代建协议》等合同约定，中南世纪城对案涉土地进行开发必须以相关土地拆迁安置工作的完成为获得供地的条件。在一审已查明大枣园社区的回迁安置工作已经基本完成的情况下，对于未完成的拆迁工作，应由各方当事人继续按照各自订立的协议约定履行。李沧区政府作为拆迁安置工作的主导者，大枣园居委会作为拆迁安置工作的具体实施者，应当按照相关合同的约定继续履行各自的合同义务，以完成拆迁工作。

综上所述，李沧区政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费882035元，由青岛市李沧区人民政府负担。

本判决为终审判决。

二〇二〇年十二月二十九日