中国银行业监督管理委员会论文(中国银行业监督管理委员会对中国人民银行)

我国银行监管制度的完善

摘要：随着我国经济日益发展和政府职能转变步伐的加快，政府在提供公共管理和服务方面的作用更加突出。金融对经济的增长具有强大的助推作用，是现代经济运行的核心。商业银行是经营存款、贷款、中间业务，充当信用中介和支付中介的金融机构，是现代金融的核心，其稳定与安全关系到一国金融体系乃至整个国民经济的稳定和安全。随着金融混业经营趋势以及金融创新的深入发展，原有的银行监管体系已越来越不适应金融业发展的要求，银行监管存在的问题和弊端影响了监管的有效开展。美国等西方发达国家普遍认识到加强市场约束力，构建健全的公司治理结构和内部控制体系对提高商业银行监管效率有着重要的作用。我国现有的银行监管体系脱胎于计划经济时期，具有较深的行政色彩，不能形成对我国商业银行的有效约束。如何改进商业银行监管以最大限度的发挥市场机制作用并通过市场约束促进商业银行降低风险稳健经营，实现我国监管当局对商业银行的有效监管就成为十分迫切的问题。

关键词：银行；监管制度；完善

一、引言

我国加入世界贸易组织以来，加紧了对金融行业对外开放的步伐。其中，最为困难、最为复杂的应是金融监管。金融监管是指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为，是金融监督和金融管理的总称。 金融监管改革对我国来说可谓是机遇与挑战并存，因此，我国制定并修改了《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行监管管理法》三部法律。其中的规定对我国银行业务的监督管理提供了有力的法律规范和保障，这对于维持我国银行业的稳定及其良好的发展秩序具有重要作用。但不得不承认我国目前的金融规范体制还相当不健全，有些出现法律漏洞，有些规定不到位，这些不足之处亟待相关部门认真研究并加以完善。

二、目前我国银行监管方面所存在的主要问题

(一)银行监管法规、制度不够健全,影响了银行监管的规范性

我国目前施行的金融法律法规中,部分尚未建立与之配套的实施细则,在实际业务中难免存在很多无法解释的地方,使在处理具体问题时定性难、执行难,一些管理制度滞后于实践,给违规者带来可乘之机,有法不依,执法不严现象较为普遍。更值得一提的是我国仍未严格按照世贸组织基本法律原则的要求和中国日益发展完善的银行业市场的需要来着手建立和完善新的银行法律制度,而且目前法律尚未为我国三大金融监管机构之间协同监管,从组织体系上形成合力制造条件。尽管在银监会成立之前,人民银行、证监会和保监会已同意成立金融监管联席会议并已召开过会议,但没有形成制度,在法律上或制度上并没有明确牵头人以及每一金融监管机构应承担的监管责任,使联席会议制度面临流产的危险。

(二)银行监管手段过于落后,方法欠科学,影响了监管效率

这主要表现在金融信息依然是通过现场收集和银行机构填报报表汇总而来,以手工操作为主,而且各家银行填报的数据带有一定的随意性,水分大,监管信息依据的真实性、可靠程度受到严重影响。就目前来说,在银行监管方法上主要侧重于银行等机构的注册登记和报表资料的分析,对于其他非现场检查、现场检查等日常监管工作相对较弱,存在着重审批,轻管理,重事后管理,轻事前管理的现象,且尚未形成一套规范、科学的定性标准和定量指标体系。

(三)风险控制不力

长期以来,特别是1995年以前,中国金融监管的重心主要放在了市场准入管理即金融机构设立的审批上,而没有放在对金融机构经营风险的监控和防范上。由于审批管理不严,致使一些不合格的金融机构进入了市场,进入市场后,对金融风险的内部控制与外部监管又没有相应跟上,使金融机构的经营行为得不到有效的规范与监督,风险得不到及时的控制和化解,致使金融领域内部矛盾重重,突出表现为信贷资金流向失控,信贷资产质量低下,金融运行风险加剧。随着金融业对外开放和金融体制改革的深化、金融创新的发展,所面临的市场风险会逐渐加大。

(四)对金融创新监管的及时性和有效性有待提高

监管当局在面对商业银行的业务创新时,由于缺乏对新业务整体流程的专业了解,特别是在业务内控风险的控制上存在种种疑虑,在行政管理审批上往往持观望、怀疑态度,缺乏超前意识,经常面临着安全与效率的双重选择问题,同时也存在重准入,轻管理现象,缺乏对银行业金融创新业务的正确引导以及市场准入后经营风险的及时了解、把握和控制。监管的持续性和有效性较为薄弱。

三、完善我国商业银行监管的对策及建议

（一）完善法律法规体系

金融市场的平稳运行，金融业的健康发展，监管部门对商业银行监管的依法开展都需要有健全的法律法规体系为保障。我国银行监管在健全法律法规体系方面还有大量的工作要作，以适应银行创新、促进银行稳健经营、规范监管当局的监管行为、改善银行监管的外部环境，消除法律法规上的障碍。

为适应金融创新的要求，解除对银行业务范围严格的规制，逐步放开对银行混业经营业务的法律限制，使金融创新沿着法制化的轨道发展。修订《商业银行法》中阻碍银行金融创新和限制混业经营的条款，建立符合商业银行发展方向的法律框架。在此基础上，清理、修改、制定与《新商业银行法》配套的金融业务和金融监管的法律法规。如要修改现行的《人民银行法》、《银行业监督管理法》等相关限制银行创新的条款。同时为适应金融业务创新的要求，制定《网络银行法》。否则任由商业银行金融创新游离于法律之外，不但使银行监管滞后于金融创新，同时也可能引发商业银行新的风险。

为了避免由于不同层级法律法规之间的冲突以及由于法律条款过于原则缺乏可操作性而导致的商业银行和银行监管部门在依法经营和依法监管过程中可能出现的矛盾冲突，必须加强人大金融立法委员会、国务院、银监局之间的协调。在制定和修订法律、法规和规章的过程中，分工协作、部门联动、相互监督，以保证法律法规之间相互衔接。同时要填补法律空白、创造银行业公平竞争环境、加强对我国银行业的保护，需要制定《外资银行管理法》。为真正发挥市场优胜劣汰的竞争机制，需要制定《商业银行兼并重组破产法》，实现不合格商业银行的市场退出。

为提高银行监管水平，规范监管行为，要积极吸收国外商业银行监管先进理念，借鉴其他国家关于银行监管的法律制度，修订完善《银行业监督管理法》。改变一味依靠罚款和行政处分为主的处罚方式，改进银行监管方式，提高监管透明度，建立透明、高效的银行监管体系，为商业银行经营和发展创造良好的外部环境，实现金融稳定与金融创新的协调发展。

（二）建立统一的金融监管部门

在我国银行实现综合化经营的背景下，银行存贷款打天下的传统经营模式受到巨大冲击，现有银行分业经营、分业监管的监管体制受到了前所未有的挑战。为适应混业经营的趋势，应对监管体制受到的挑战，我国应对监管体制进行全面变革，其首要任务就是金融监管组织体制的改革。本文对金融监管组织体制改革的基本思路是:分离人民银行金融监管职能，将银监会、证监会、保监会合并组成国家金融监管委员会直接隶属于国务院，银监会、证监会、保监会作为内设职能部门对国家金融监管委员会负责，国家金融监管委员会和人民银行向国务院负责。纵向上，按照经济区划设立大区金融监管局，并在其下设立金融监管分局和金融监管办事处。横向上，实现各级金融监管部门与人民银行的信息传递和协调合作。

建立统一的金融监管部门存在以下几个方面的优势:一是适应了金融创新条件下银行监管的要求。原有的分业监管模式是针对金融业特定类型金融机构的监管，但金融创新模糊了各类金融机构的业务界限，这样分业监管就变得异常困难。在建立了统一的金融监管部门以后，无论金融机构从事的是何种创新业务，何种组织形式，统一的金融监管部门都会通过内部分工协作实现监管。二是分离了人民银行的金融监管职能，避免了人民银行在履行银行监管职能时可能对货币政策有效性产生的不良影响。人民银行从不必要的银行监管职能中分离出来后，专门从事货币政策的制定和执行，减轻了其对问题银行履行再贷款责任，加强了其在执行货币政策的独立性，提高了人民银行货币政策的有效性。三是缩小了金融监管的管理跨度，利于实现了部门间和部门内的协调。统一的金融监管部门成立后，增加了管理层次，减小了管理跨度。改变了我国“一行三会”分业监管组织层次少，管理跨度宽的管理层级。相对于“一行三会”的模式，新的监管组织结构具有监督严密、控制力强、横向和纵向信息传递顺畅的优势，扭转了我国各监管机构难于协调、沟通不足的弊病，降低了监管成本，提高了监管效率。

（三）实现对监管者的再监督

银行体系的稳定和安全关乎国民经济的稳定和安全，如果银行监管者出现不尽职或腐败行为，那么银行业公平竞争原则得不到维护，金融市场的资源配置功能失效，那么受到损失的不仅仅银行监管部门的权威或个别商业银行的利益，更会破坏整个社会信用体系、危及国家金融安全，破坏国民经济的稳定和安全。为了防范和杜绝银行监管者“偷懒行为”和“权力寻租行为”，维护监管部门的权威，有必要实现对监管者的再监督。

为实现对银行监管者的再监督，英国在金融监管委员会以外专门成立一个银行监管委员会，作为外部专家对银行监管问题提出建议，也可以对金融监管委员会存在的问题直接向财政部汇报，实现了对金融监管委员会的再监督。我国可以借鉴西方发达国家对银行监管当局在监督的经验，实现对监管者再监督。一是强化立法部门和司法部门的再监督。监管当局对商业银行的监管权力来源于法律的授权，当然就应该接受立法部门和司法部门的再监督。接受再监督的对象是银行业监督管理委员会和其他依法对商业银行行使监管权力的部门。立法部门和司法部门要切实履行再监督职能，并就再监督情况定期向人大和政府报告。二是强化行政机关内部的再监督。本文认为应在银监会增设监管合规部，专门从事对银监会行使银行监管权力的合法、合规性进行再监督。监管合规部隶属于国务院，是国务院的派驻机构，不受银监会的领导和管辖，以保证其独立的行使再监督职责。监管合规部的设立有利于切实防止银监会监管权力的扩张，杜绝其滥用监管权。监管合规部具体的监管事项应至少包括:行政审批、政务公开，保密制度、行为管理、行政处罚、人事制度、越权干预商业银行内部事务等情况。三是强化商业银行的再监督。建立银监会监管信息披露制度，通过披露必要的监管信息，保障商业银行的知情权。建立银监会与商业银行重大事项协商制度，对可能严重影响商业利益以及可能造成显失公平的监管行为进行协商，保障商业银行的参与权。四是实现社会再监督。积极引导广大社会团体、社会组织、新闻媒介和公民大众对银行监管当局进行监督。社会再监督具有广泛性、直接性、时效性、公开性、民主性的优势，具有很大的监督潜力。但·是社会的再监督本身也存在再监督主体主动性不强、主观性大、监督作用不直接、再监督权力没有保障的缺陷。从可行性上考虑，当前我国能对银行监管当局有效行使再监督权力的中坚力量是大众传媒，它拥有其他社会监督主体所不具备的优势。大众传媒信息渠道广泛、受众面广、社会影响力大，再监督权力的行使有保障。所以，我们应该充分发挥大众传媒的再监督作用。

（四）提高监管人员能力与素质

强化培训，提高监管人员理论水平和业务素质。银监会应开展多层次培训，加强与境外监管机构合作，建立与高校的长期合作关系。学习西方发达国家先进的监管理念，借鉴先进的监管实践经验为我所用。利用高校的人才培养优势，提高监管人员理论水平，全面完善监管人员知识结构。培养一批掌握金融法规，熟悉银行业务，具有独立分析能力，能有效识别风险、防范风险、化解风险的高素质、创新性监管人才。

严格银行监管人员准入。银行监管人员的选拔和录用必须有较高的门槛，保证银行监管人员具备较高的素质，防范可能出现的道德风险。选拔的标准有:一是，良好的理论水平和完善的知识结构。备选人员要掌握金融、法律、计算机知识，具备一定外语基础，熟悉银行业务。二是，廉洁自律，责任心强，为人正派，无不良记录。

建立正向激励机制。大力推进银监会监管岗位绩效改革、完善干部提拔和任用制度，对德才兼备、具有良好服务意识、工作业绩突出的监管人员在经济上、提拔任用上、培训机会上、福利待遇上、职称聘任上、精神奖励上给与特殊照顾。扭转以往薪酬固定，论资排辈、缺乏正向激励造成人浮于事、不思进取的局面，实现责权利的结合，提高监管人员的工作积极性。

四、结语

从我国金融业发展的现状分析,显然存在金融业发展较快与金融当局监管相对不足的矛盾,迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业工会制度,创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险,保护同业成员利益的行业自律机制。建议在金融监管当局的鼓励、指导及社会舆论的倡导下,在自发、自愿的基础上建立金融业同业工会,根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业工会,赋予金融业同业工会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。