民族自治地方(民族自治地方的自治机关可以不经过批准组织)

行政区划是国家权力纵向划分的重要内容， 属于牵一发而动全身的全局性制度， 在当前地方制度改革中， 必须通盘考虑慎重决策。 自治州承担着实践少数民族自主管理本地方、 本民族事务的使命， 具有地方管理和民族区域自治的双重功能， 故自治州改革必须从地方制度和民族自治两个维度同时思考。 改革开放以来我国经济建设取得了举世瞩目的成就， 促使城市化进程迅猛发展， 少数民族经济社会文化水平也有了显著进步， 对民族区域自治提出了新的要求。 在城市化浪潮下， 民族区域自治正从以农村区域自治为主转向扩大城市区域自治的新阶段。目前我国共有30个民族自治州，分别是城镇规划君何方洪的老家四川省3个自治州(甘孜州、阿坝州、凉山州)，城镇规划君曾经工作过的新疆维吾尔自治区有5个自治州(伊犁州、博州、巴州、昌吉州、克州)，城镇规划君工作过的湖南省有1个自治州(湘西州)，城镇规划君大学实习的云南省有8个自治州(迪庆州、大理州、怒江州、西双版纳州、德宏州、楚雄州、红河州、文山州)，城镇规划君曾考察过FAST 的贵州省有3个自治州(黔东南州、黔南州、黔西南州)，甘肃省有2个自治州(甘南州、临夏州)，青海省有6个自治州(海西州、海北州、海南州、玉树州、黄南州、果洛州)、湖北省1个自治州(恩施州)、吉林省1个自治州(延边州)。

图一：我国30个民族自治州分布图

民族自治州作为民族区域自治的重要形式， 发挥着承上启下的作用。 按照现行行政区划的通行做法， 自治州应该与设区的市属于同一级别， 但宪法并没有规定自治州能设置区， 故当前30个自治州都没有区的建制。 目前不少地方都实行撤县设区， 以壮大中心城市力量， 宪法第30条有可能间接导致自治州与设区市的经济差距越来越大， 甚至影响自治州的城市化进程。 有必要追本溯源， 再次思考当初制宪者为什么没有规定自治州能够设置区， 是有意为之还是淡而处之。 在《立法法》 授予设区的市地方立法权的背景下， 适时开启自治州设区不仅有利于城市化发展， 也有利于健全和完善民族区域自治制度， 以便真正实现民族自治地方自治权的平等性。

图二：我国中西部地区的29个自治州分布图

一、 当前自治州不能设置区的理论现实评析

自治州是介于县与省之间的地方行政区域， 应该与地级市处于同一级别。 自治州属于民族区域自治地方， 按照《民族区域自治}去： 》 的规定享有较为广泛的自治权。 从理论上讲自治州应该享有比地级市更广泛的权力， 但实践中自治州不能设区， 使自治州自身经济实力不足， 对周边区域的辐射影响有限， 导致对所辖县市的管理强度有限。

（一）对宪法第30条第3款的法理评析

地方制度和民族区域自治都属于重要的政治制度， 在依宪治国背景下， 必须由宪法直接规定或间接认可。 通过对宪法第30条第2款和第3款的解读， 呵以看出制宪者并没有规定自治州可以设置区。 宪法之所以如此规定， 源自于制宪者对三级管理体制的青睐。 自秦始皇统一中国以来， 大部分历史时期均实行两级或三级管理体制， 如郡、 县制； 州、 郡、 县制； 路、 州、 县制； 省、 府、 县制等， 实行四级管理体制非常罕见， 且并非历史上地方制度的主流。 按照现代管理理论， 减少管理层级， 能精简机关工作人员， 有利于信息传递和管理效率提高。 制宪者在延续和继承历代地方制度的背景下， 从有利于管理效率提高等方面， 确定了1982年宪法三级管理体制的大格局。

自治州作为一级地方区域， 可能导致四级管理体制， 如省、 自治州、 县、 乡 ， 但自治州对所辖县、 自治县、 市的管理是虚级管理， 县、 自治县、 市相对于区来说自主性更强管理权限更大， 这与当前基层地方制度中的“ 实县虚乡” 有着异曲同工之妙。 ‘ 削宪时若规定自治州能设置区， 则区作为自治州的一部分， 类似于独立法人机构的二级单位， 将坐实自治州对区一级地方的管理， 使包含自治州的地方真正变成四级管理体制， 与1982年普遍实行三级管理体制的趋势不符。 自治州作为民族自治地方， 相对而言， 是一种特殊制度， 与地级市相比不具有普遍性和广泛性， 东部13个省份因少数民族数量较少而没有自治州的设置， 故自治州不会从总体上影响我国三级管理体制。

（二）对当前自治州没有设立区的现状评析

不论是1950年成立的第一个自治州甘孜藏族自治州， 还是现阶段最年轻的、 成立于1983年的恩施土家族苗族自治州， 都没有设立区。 当前30个自治州的首府大多位于所辖市， 有些甚至是县，形成“ 州市同城” “ 州县同城” ， 如海南藏族自治州、 黄南藏族自治州的首府分别位于共和县、 同仁市。 实践中自治州没有设立区， 一方面是因为自治州处于边远地区， 经济发展水平较为落后， 没有设立区的必要， 于是， 2003年民政部制定了《市辖区设置标准》 ， 从人口比例和经济发展指标对新设区提出了要求。 如区的人口不得少于25万人， 非农业人口不得少于10万人， 从事非农业人口不得低于70％； 第二、 三产业产值在国内生产总值中的比重达到75％以上。 另一方面也说明自治州严格遵循宪法第30条， 绝不突破宪法的原则性规定， 依宪治国在民族自治地区得到很好地贯彻执行。

自治州理论上享有的权限应该不少于地级市， 宪法和《民族区域自治法》 设立民族区域自治制度的初衷， 是希望赋予自治地方一定的自治权， 使其发挥自主性因地制宜地制定法规政策， 促进民族地方发展。 但当前自治州的自治权正逐步被削弱， 此种削弱并不是因为自治权范围的缩小， 而是地级市权限的扩大。 自治州在立法权上相对于地级市毫无优势可言， 自治立法权是自治权的核心，2015年3月《立法法》 修改之后， 使得原本不具备地方立法权的235个地级市获得了地方立法权，当然自治州也不例外。虽然地方立法权与自治立法权在权属性质和范围上有一定的差别， 但无论如何， 修法之前立法权专属于自治州， 与地级市相比是自治州的一项特权， 修法之后自治州立法的特殊性逐渐减少， 在立法层面两者从有无的本质差别变成了性质范围的区别。

图三：我国西南地区的自治州分布图

二、 宪法第30条背景下自治州不能设区的弊端分析

经济社会迅速发展， 推动政治改革不断深入， 地方制度改革作为政治改革的一部分， 越来越活跃地出现在公众视野， 其中县区一级的改革， 正在中国绝大部分省份展开。 ④以上改革顺应城市化的潮流， 并反作用于改革地区的城市化进程， 但宪法及《民族区域自治法》 并没有对民族自治地区设置城市做出规定， 没有规定自治州能设置区， 碍于宪法和其他法律依据的缺失， 客观上给民族自治地区的城市化进程带来不利影响， 不利于各民族共同繁荣目标的实现。

（一）导致自治州定位不清， 使未来发展路径陷入两难

世界各国都分为城市和农村两个部分， 中国城乡 二元化现象更为严重： 城市以工业发展服务市区人口为主， 以市为基本单位， 有些规模较大的市下设区； 农村以农业发展服务农村人口为主， 以县为基本单位， 下设乡 镇。 自治州下辖县和市， 只有青海省的4个自治州因为地理位置、 生态环境所限， 人口稀少， 全部下辖县， 没有市的建制。 地级市一般下辖区、 县、 市， 区是地级市城区范围的主体部分， 由地级市直接管辖； 县是地级市内以农村发展为主的部分， 由地级市间接管辖， 但相对于区权限较大； 市是地级市内以城市发展为主的部分， 由地级市代为管理， 管理权限最大， 独立性较强。 因此， 地级市内区、 县、 市各自发展方向不同， 目标明确， 区与地级市的关系最为密切，不仅是地级市首府所在地， 也是唯一由地级市直接管理的次级区域， 还是地级市城市化发展水平最高的地区。 地级市的发展大多是增强城区经济实力， 以带动周边农村的发展， 其城市化进程以区为主， 以市为支点， 逐步辐射到县， 最终实现整个地级市的城市化。

图四：地级市所辖县和区及县级市对比

自治州则不然， 大部分自治州自然环境优美， 不适合发展—亡业， 或者自然环境恶劣， 缺乏发展工业的基础条件， 导致自治州定位不清， 影响城市化进程。 自治州境内县以农业发展为主， 市以工业发展为主， 但大部分自治州所辖县都多于市， 如此会造成整个自治州发展方向的困惑： 如果根据现实状况偏向农业发展， 则与自治州城市化进程相违背； 如果侧重于市偏向工业发展， 则不符合自治州当前的现状， 且自治州缺乏区这样一个强有力的推动力量以带动周边县市的发展。 故自治州既辖市又辖县， 县的数量众多但发展水平不高， 导致自治州发展目标不清晰， 难以统筹发展形成合力。

（二）使自治州管理权限虚化弱化， 影响自治州管理效率

当下中国城市发展日新月异， 规模越来越大， 形成了不少中心城市。 中国城市发展的模式是由城区中心向周边扩散， 越来越多的省会城市， 实现了对周边县市的撤县设区。 毗级市对所辖区以直接管理为主， 依托区为抓手， 将管理效能逐步扩展到县、 市。 反观自治州缺乏直接管理区域， 所属县、 市的管理强度不如区那样直接深入， 只能以间接管理为主， 与地级市相比， 自治州的宏观管理能力较弱， 缺乏由中心向四周延展的基点， 整体上呈现虚化弱化的状态， 难以集聚州内资源统筹规划， 也不利于管理效率的提高。

影响自治州管理效率体现在： 第一， 导致“ 州市同城” “ 州县同城” 的现象。 州府所在地不得不位于所属市或者县， 容易出现机构叠床架屋双重管理， 既浪费管理资源， 又降低管理效率。 区作为地级市的一部分， 不具有市的所有职能， 机构设置也不如市那样全面， 对各项事务的管理不存在双重管理的困扰。 但市、 县作为相对独立的一级地方， 机构设置与州基本相同， 管理权限独立于州而单独存在， 在州府所在地可能既需要市政府批准， 又需要州政府批准， 企业经营既需要县政府核准， 又需要州政府核准。 第二，区是地级市最核心最重视的地区， 在资源分配上更具优势。 自治州因为缺乏区的建制， 州内很难有一个经济中心， 来获取自治州大量资源扶持以形成集聚效应， 州对所辖县市资源的分配是平等的，虽然对州首府所在地的发展会有所倾斜， 但扶持比例难以和区相比， 导致州内整体管理效率不高。

（三）使自治州城市化进程受影响， 削弱自治权的平等性

如何在城市化进程中坚持和完善民族区域自治， 保障少数民族行使自治权， 是一个急需解决的问题。民族区域自治的实现形式有自治区、 自治州和自治县， 各种级别的“ 市” 都不是民族自治地方的法定形式。自治区、 自治州是超越县市范围的上级行政区划， 按照宪法和《民族区域自治法》 ， 似乎民族区域自治重点在农村地区， 城市地区缺乏对应的自治单位。 自治州的自治政策是针对自治州境内所有市县， 因此， 其自治方针难以针对城市少数民族。 中国的民族区域自治以自治县为基本单位， 层级越低越灵活， 法规政策越具体， 更容易实现自治权； 层级越高自治权越宏观影响越大， 越难以出台具体政策， 妨碍自治权的实现， 故自治县的自治权相比于自治州、 自治区更充实可行。

没有区的设置使自治州自身发展定位不清， 在城市化进程中犹疑不决。 目前各地省直管县改革， 普遍存在将辖区内的自治州或自治县排除在改革序列之外的现象。撤县设区已经越来越普遍， 甚至成为一种流行趋势。 自2015年3月至2016年3月一年左右的时间里， 有17个省共20个县完成撤县设区改革，从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个， 说明县级地方制度正处在大调整大变革之际。 但撤县设区在自治州境内缺乏法律依据， 即使自治州所辖县满足民政部1993年制定的供于调整设市标准的报告》 和2003年制定的缔辖区设置标渤， 却囿于自治州不能设区， 而难以改变自身定位， 影响自治州城市化进程。当前自治州所辖部分县工业产值已经超过农业产值， 不少县常住人口已超过50万人， 比部分建制区的人口都多， 却无法顺利完成撤县设区， 妨碍自治州内部分县城市化进程。比如四川省凉山州府西昌市、 新疆巴州州府库尔勒市。另外， 虽然县级市、区都是城市化的体现， 但通过对区的大规模投入， 使区能更好地发挥集聚作用， 成为区域中心， 区比县级市更能带动周边地区的城市化发展。 许多“ 州市同城” 的市， 经济发达， 早已达到了《市辖区设置标准》 ， 却不能撤市设区， 如恩施州州府恩施市2020年国内生产总值356.99亿元， 常住人口49.23万， 而湖北省内咸宁市主城区的咸安区2020年国内生产总值361.45亿元， 常住人口65.76万。

图五：我国西北地区自治州分布图

三、 法治视野下自治州设区的必要性分析

自治州作为民族自治的实现形式和一级政府， 其现行体制不能完全适应民族地区经济社会和城市化发展的客观需要。自治州不能设区不仅会影响自治州的发展方向， 降低管理效率， 不利于自治州城市化进程， 也会影响民族区域自治的全面实现。 经济基础决定上层建筑， 随着民族地区经济的发展， 适时修改调整宪法和《民族区域自治法》 ， 允许自治州设立区是大势所趋， 也是促进自治权实质平等， 加快民族自治地区城市化进程的客观需要。

（一）有必要在宪法或者宪法性法律中明确自治州能够设区

宪法没有规定自治州能设区并不一定说明制宪者当初反对自治州设区， 因为在宪法制定之时没有预料到， 地级市能够直接辖区， 若地级市的成立在宪法制定之前， 或许会像默认地级市辖区一样， 默认自治州设区。 当前在宪法中明确或默认自治州设区十分必要， 地方制度必须由国家统筹考虑， 以宪法的形式将国家意志表现出来， 才能得到最广泛的共识。 一方面， 我国是单一制国家， 中央集权痕迹比较明显， 对宪法第3条的解读， 可以看出地方制度应该“ 遵循在中央统一领导下” ；另一方面， 自治州设区不仅是地方制度层面， 也关系到民族区域自治， 而民族区域自治是基本政治制度， 由宪法直接规范是必不可少的， 宪法的权威性更能体现中央意志， 也体现国家对民族自治的尊重。

地方制度的依据是宪法第30条， 最直接的办法是修改宪法第30条第3款， 改为“ 自治州分为区、 县、 自治县、 市” 。 最直接的办法并不一定是最可行的办法， 从维护宪法的权威性和稳定性而言， 不宜频繁调整变化， 借鉴域外国家制定《地方制度法》 或许更有效。第一， 宪法作为国家根本大法， 规定的是国家政治生活中的重要制度， 通过宏观的原则性条文， 初步规定政治、 经济、 文化方面的制度， 再由其他部门法具体规定， 如宪法中民族区域自治制度， 并不是由宪法具体规定，而是由《民族区域自治法 》 详细规定。 因此， 地方制度也必须有法律具体规定。 第二， 《地方制度法》 不仅能规范自治州设区问题， 还能规范行政区划中没有规定或规定较宏观， 缺乏具体实施细则的制度， 如地级市的法律依据， 区设立乡 镇的法律依据等。 总的来看， 我国地大物博， 历史上行政区划调整频繁， 使地方制度较为混乱， 存在许多缺乏法律依据的制度模式， 《地方制度法》 作为规范行政区划的宪法性法律， 其实施出台对重构地方制度能起到积极作用。

（二）是有效落实《民族区域自治法》 自治权平等的需要

《民族区域自治法》 的根本目的是实现各民族共同繁荣， 因为历史原因和地理环境造成少数民族地区落后于汉族地区， 需要授予少数民族一定的自治权， 并予以政策帮扶， 使少数民族地区早日实现现代化。 从文明发展的角度而言， 城市的出现是人类社会走向成熟的标志， 也是人类群居生活的高级形式， 更是人类追求美好生活的必然产物。 要实现各民族共同繁荣， 不仅需要农村地区富饶昌盛， 更需要城市地区繁荣兴旺， 对少数民族地区而言， 加快城市化发展将有利于实现少数民族的跨越式发展。 民族区域自治如果仅注重发展农村地区， 而忽视城市地区， 则没有弄清立法者的本意， 有违《民族区域自治法》 的初衷。

全面深化改革， 正确执行民族政策， 就要坚持并不断完善民族区域自治， 为民族平等团结和少数民族权益保护提供制度保障。《民族区域自治法》 中民族自治地方并没有市的建制， 更没有市辖区的建制， 使少数民族难以拥有属于本民族的城市： 一方面， 五大自治区城市数量本身不多， 且自治区内大城市普遍都是汉族人口超过少数民族人口， 难以认定自治区内的大城市属于民族城市；另一方面， 自治县不论人口规模还是经济状况， 都因为县以农业发展为主的定位限制了工业发展和城市化进程， 难以将自治县内的少数民族变为市民。 自治州没有区的建制， 很难将其定义为城市，也无法将州内少数民族认定为市民， 若因法律规范层面的限制， 造成民族自治权的不平等， 不得不说是《民族区域自治法》 的立法缺憾。

（三）是实现农村和城市少数民族地区都实行自治的需要

民族区域自治只能在农村地区实现， 有违自治权的初衷， 必将导致少数民族内部的不平等， 影响城市少数民族和农村少数民族的团结。 从行政区划的现实来看， 要使自治地方的少数民族有属于自己的城市， 只有设立自治市或者建立市辖区。 自治市既可以由自治县升级而来， 也可以由自治州转化而来。 设立自治市可以先确定试点， 在自治地方少数民族群众自愿的基础上确定一个或多个试点进行研究和探索；市辖区的建立则不同， 自治县与区属于同一级别， 本身并不是城市自然无法设立区； 自治区与省属于同一级别， 根据宪法第30条第2款， 难以成立直属于自治区的市辖区，故只能在自治州内成立市辖区。

确认和尊重城市少数民族的权力和利益， 将民族区域自治置于更高的制度平台， 有利于少数民族与汉族共同团结进步繁荣发展。撤县设区从短期来看是壮大市域经济最直接的办法， 不仅直辖市、 省会城市大量撤县设区， 地级市撤县设区的愿望也非常强烈。 如2016年7月国务院批复“ 同意撤销洪泽县， 设立淮安市洪泽区” “ 撤销垦利县， 设立东营市垦利区” “ 撤销安塞县， 设立延安市安塞区” ，短短一个月内， 就有三个地级市完成撤县设区。 因此， 自治州撤县设区不仅是实现农村地区自治权与城市地区自治权平等的需要， 也是自治州实现地方发展的需要。 自治州设立区与地级市成立区， 从行政区划的角度来讲属于同一性质。 1982年前后普遍实行市县分离， 各省内部成立地区管辖市县， 市县之间并不存在隶属关系， 既没有地级市的设置， 也没有地级市辖区的模式。虽然， 自治州与地级市处于同一级别， 并不能以现在地级市能辖区去苛责制宪者当初应该在宪法中规定自治州也能设区， 毕竟法律具有滞后性， 很难预判未来发生的所有情况。

（四）是壮大自治州城市力量适应城市化的必然

当前地方制度改革的方向， 一是以县为主简放政权， 二是以市为主， 壮大市域经济力量。 简放政权以省直管县、 强县扩权为代表， 通过将各项行政管理权力下放给县， 使县在经济发展和行政管理方面享有更大的自主权， 逐步取消地级市的建制， 释放县级地方经济活力。 因为自治州与地级市同级， 且自治州有宪法依据， 故短期来看自治州是不可能被撤销的。 本文着重从第二方面， 即壮大市域经济力量来探讨自治州设区问题。 壮大市域经济力量， 以撤县设区为主， 将大量城市周边县整体或部分划为建制区， 大城市因老城区负担较重逐渐饱和， 急需扩大土地增加新的人口， 以提供劳动力和扩大消费规模。 在城市化浪潮下， 民族区域自治正从以农村区域自治为主转向扩大城市区域自治的新阶段， 自治州也将走上城市化发展道路。 民族地区中小城市基础设施薄弱， 企业效益差， 第三产业欠发达， 失业下岗人员很多， 城镇化质量较差。自治州进行一体化或同城化改革最初动力是发展和繁荣经济， 促进资源要素的合理优化配置。现阶段城市之间的竞争日趋激烈， 不仅省内城市暗自较劲， 相互比较发展速度， 不同省域相邻城市也在相互追赶， 城市圈内各个城市都在比较人口规模和经济产值， 希望成为区域中心或副中心。 因为市域经济发达， 将在竞争中拔得头筹， 获得更多政策扶持吸引更多资金投入。 撤县设区既能加快城市化的步伐， 又能瞬间提升城市经济实力， 如湖州市积极参与环太湖城市圈的建设， 提升与苏州、 无锡竞争的实力， 迫切需要壮大市域经济力量， 将下属长兴县变成区， 会在短期内急剧增加城区经济砝码， 虽然撤县设区最终搁浅， 但表明了一种趋势。 自治州如果不能撤县设区， 与相邻地级市比较， 城市经济规模将显得更弱小， 在今后的经济竞争中， 会一直处于弱势地位。

图六：我国东部和东北唯一的民族自治州——延边朝鲜族自治州

四、 结语： 因势利导逐步允许自治州设立区

自治州辖区内县域经济与市域经济共存， 是为了实现城乡 少数民族自治权实质平等， 顺应城市化发展潮流， 适时启动自治州设区是大势所趋。 在宪法层面， 自治州设区更有利于民族自治地区与地级市的实质平等， 自治区对应省， 自治县对应县， 自治州对应地级市， 只有自治州可以设区才能从实质上维护民族平等。 从壮大中心城市力量来看， 自治州必须能设置区， 地方制度在整体规划时还需兼顾未来发展。 自治州是中国特殊的行政区划建制， 伴随民族地区社会经济发展， 自治州必将走上城市化发展道路。倘若今后自治州经济社会飞快进步， 撤州设市会失去自治权且缺乏法律依据， 没有区的设置， 使自治州只能偏向农村， 难以像地级市一样优先保证市区发展， 不利于自治州内部的协调平衡。

图七：湖南省唯一的民族自治州——湘西自治州