贾康 财税体制改革(2019年财税体制改革)

我国财税体制首先是经历了一个行政性分权的探索过程。在改革之初，中央认识到必须分权，但是这个分权，又必须建立在“摸着石头过河”的渐进的路径上去加以完善。所以在宏观层面财政体制首先作为突破口，实行“分灶吃饭”。分级包干的“分灶吃饭”后来的演变又可分为几个阶段，最后走到的仍属于大的“分灶吃饭”概念之下的不同地区、多种形式的包干。这种大包干，如果列出一个一览2019年表，可以发现各个地方是一地一策的，最终可以分成六大类型，每一种类型中，每个地方包干的具体量化指标，也都是不一样的。

这实际上是通过讨价还价希望能够稳定地形成一种中央、地方间的财力分配关系，是带有分权特征的一个格局，但是始终没有能很好稳定下来，现实生活中间，中央、地方关系还出现所谓“诸侯经济”的不良特征。虽然包干和前面所说的最开始的“分灶吃饭”之后的种种努力应该讲是调动了地方政府的积极性，但是带来的又有后来愈演愈烈的地方保护，条块分割情况之下的地方割据，最关键的是，地方的权力是扩大了，但是并没有如愿地继续向企业成功地实行分权。看起来要想企业活起来，有种种的文件和努力，但实际上仍然是按照行政隶属关系控制企业，只是从原来的条条为主变成了块块为主，这样企业并不能真正活起来。一直走到了多种形式的承包经营责任制，企业仍然不能够形成活起来的局面和合理的长期行为。同时，中央、地方关系已经到了难以维持的局面，就是中央已经非常困难了，几次向地方借款过日子，而且借款以后还很没有面子体制改革地赖账不还。

所以在邓小平南巡以后，倒逼出了一个在市场经济目标模式确立之后的经济性分权的重大改革，就是1994年的分税制。对于分税制的评价，一般是说它正确处理了中央和地方的财政分配关系，但我一直强调实际上，居于首位的是正确处理了政府和企业的关系。到了分税制的制度框架之下，所有的企业不问经济性质、不看大小、不讲隶属关系，也不去比照行政级别，就是在税法面前一律平等，依法该交国税的交国税、该交地方税的交地方税，税后可分配的部分按照政策环境和产权规范企业自主分配，这就是经济性分权解决的一个最根本的问题，各种企业在市场环境里面有了公平竞争的同一条起跑线。这样一个制度变革，提供了市场经济健康发展的前提。

在以后国有企业和各种民营企业跨隶属关系、跨行政区划的兼并重组和一直推到现在的股份制改造、混合所有制改革，都是在1994年的制度框架之下才能够顺理成章得到发展的。国有企业的行政级别的淡化，国有企业高管以后依靠企业家市场来竞争式遴选，也都是在1994年的制度框架之下才可能出现的。

1994年以后的财政体制，最主要的问题就是，深化改革受阻。现在中央和以省为代表的地方，这个关系上应该讲还有分税制的基本特征，但是共享税的比重已经贾康非常高。省以下，我们把全国所有的相关文件拿到一起，排成一个清晰的一览表，可以证明都没有真正地进入分税制状态，实际上是各财税种各样的分成制。讨价还价、复杂易变，是并不符合市场经济客观要求的分成制，甚至某些地方干脆就用包干制。特别是一些困难的、接近基层的地方，觉得没有别的办法，仍然是包干制。那么，这种省以下分税制不到位的情况，才是真正造成了地方基层财政困难、土地财政概念之下的短期行为，以及巨量的地方隐性负债的制度原因。

有不少人并没有真正吃透财政体制的实际情况，上来就指责分税制搞了中央集权，说是分税制造成了一些地方的土地财政、隐性负债和基层困难。实际上，这个板子恰恰是打错了地方。这个板子怎么样打对？我坚持2019年的就是必须打在过渡过程中间，已经变成几乎是凝固态的这种分成制和包干制上。这是要真正解决的深化改革的问题。所以这个大判断如果前提不一样，后面就整个没有共同语言了。你如果说是分税制造成的上述问题，那就得改掉分税制，怎么改呢，没有出路的。这是我对财政体制改革前面的历程方面最基本的一个评价。

如果说没有别的选择，必须是把分税制改革真正贯彻到底，要做的事情就是在配套改革的过程中，在中央已经清晰给出的三大改革的领域里，按照十九大精神，把理顺体制放在第一位。这个理顺体制，我们提出的是明确各级的事权，按照一个扁平化的框架从中央到省到市县这三级，要求形成清晰的事权一览表和与事权对应的支出责任明细单。一级政权贾康、一级事权跟着配一体制改革级财权，这个财权里最关键的是税基的配置——税收是依法的，税收法定以后可预期的这样一个调节机制，经济手段。有一级政权、便有一级事权、一级财权、一级税基，然后跟上三个层级框架之下的各级的一级预算，这个预算是有现代预算特征的，就是有中央强调的预算改革任务要求的透明、规范、三年滚动、有高水平的转移支付制度，有各种合理的支出方面的规范管理、进度把握和绩效考评，等等，当然还有就是与此相关的带有攻坚克难性质的地方税体系建设。

地方税体系里面，给地方形成大宗稳定收入来源的，应该有已经看得出来按属地原则为主的资源税的支持，特别是还有今年要启动立法的房地产税，这个不动产保有环节的税收，它有形成大宗稳定收入的前景。这些地方税的体系，是支持着地方政府合理履行职能的第一位的财源，这个财力来源并不能够使所有地方政府的钱就一定够用了，还必须有合理的转移支付制度。另外还要匹配的是，产权制度和地方举债的制度，这也都已经有了框架。

总结归纳一下就是，财政体制未来应该追求的理想状态是，事权与财权相顺应、事权与财力相匹配，达到这个境界的具体的建设思路，我将其表述为：中央、省、市县三层级框架之下，一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一财税级举债权，再配上两级（即中央和省）自上而下的转移支出，以及铺助性的横向转移支付。

今年两会，决定把国税和地税合并，这是一个讨论多年的这次终于下了决心的优化调整。1994年，当时朱镕基同志在一线主持财税改革和经济工作，他实际上是面临着巨大的风险压力的，考量的结果，就是必须把中央和地方的税收机构分设，才能够避免地方在既得利益驱动之下，不认同分税制而可能造成收入混库，使实际的运行出现紊乱这样的不良局面。当时有必要实施国地税的分设。运行以后，稳定下来了，技术上后来也有了金财金税工程等等，已经有把握不使中央地方的收入出现混库情况，那么国地税那时候合并的条件实际上就已经出现，但这是一个很复杂的中国特色之下，涉及一大批人的安排问题，所以就慎之又慎。现在终于迈出了正确的一步。把国税和地税两个税务机关合并以后能够减少税收成本，更好地服务于纳税人，企业和自然人都会得到好处。

国地税合并后，地方政府总体来说需要顺应配套改革，可以减少税务机关行政开支，也需要在税务工作中形成垂直为主双重领导的税务工作系统，跟地方政府做好协调配合。国地税合并落实的过程中，一定要有尽可能妥善安置和分流人员的解决办法。

贾 康 介 绍