2021年7月27日，国务院颁布《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），决定自2022年3月1日起施行。2022年3月1日，市场监管总局发布《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》，与《条例》同步实施。
《条例》制定背景和意义
改革开放以来，为建立健全社会主义市场经济体制，规范市场主体登记管理和市场竞争秩序，我国在颁布《公司法》等重要商事法律基础上，先后出台了《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《农民专业合作社登记管理条例》《个体工商户条例》等多部行政法规。这些法律法规在完善经济运行机制、推动经济社会发展、促进创业就业等方面发挥了重要作用，但随着我国经济社会的快速发展和改革实践的深入推进，分散立法的弊端日益显现，登记管理法规体系混乱、制度规则不统一、内容滞后不符合实际等问题逐渐引起各方重视。为此，司法部、市场监管总局在总结“放管服”改革尤其是商事制度改革实践经验基础上，起草了《条例》。
《条例》是我国第一部整合了所有市场主体登记规范、管理规则的行政法规，对构建统一规范的市场主体登记管理制度，巩固“放管服”改革成果，更好维护市场秩序，优化营商环境，培育和激发市场主体活力具有重大意义。
《条例》及其实施细则主要内容与新变化
《条例》共6章55条，主要规定了适用范围、登记类别、登记原则、登记机关、登记备案事项、登记规范、监督管理和法律责任等方面内容。《实施细则》共12章82条，主要对《条例》进行了细化规定，包含登记事项，登记规范，设立、变更、歇业、注销、撤销登记规范及材料要求，档案管理，监督管理和法律责任等内容。《条例》及其实施细则通过提取最大公约数的方式，优化整合了《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《农民专业合作社登记管理条例》《企业法人法定代表人登记管理规定》《个体工商户条例》等6部行政法规和《企业法人登记管理条例施行细则》《个人独资企业登记管理办法》《个体工商户登记管理办法》《公司注册资本登记管理规定》《企业经营范围登记管理规定》等5部总局规章的内容，在总体内容和核心制度上保持基本不变，在章节条款和制度细节上有一定变化，主要的变化有：
一是明确了登记机关职责及登记原则。《条例》第五条规定国家、县级以上市场监管部门主管市场主体登记管理工作，但《条例》第六条明确“县级以上地方人民政府承担市场主体登记工作的部门”为登记机关，表明《条例》已考虑部分地方进行相对集中行政许可权和综合行政执法改革的实际。《条例》明确市场主体登记管理应当遵循依法合规、规范统一、公开透明、便捷高效的原则，为最大限度提高市场主体登记的规范化、便利化，降低市场主体制度性交易成本明确了方向。
二是调整并明确了登记、备案事项范围。《条例》第八、九条明确了11个（类）登记事项和9个（类）备案事项。其中，经营期限或者合伙期限，合伙企业合伙人认缴或者实际缴付的出资数额、缴付期限和出资方式，从原来的登记事项调整为备案事项；新增有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴的出资数额，市场主体登记联络员，公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息等为备案事项；清算组成员由备案事项调整为在国家企业信用信息公示系统上公示。
三是吸收了近年商事制度改革成果。《条例》及其实施细则将形式审查确认登记、市场主体名称自主申报、经营范围规范化登记、实名验证登记、全程电子化登记、简易注销登记等商事制度改革举措，以及一次办结、限时办结、网上办理、异地可办等便利化措施，上升为法规规定和要求，提升了这些制度措施的长期稳定性和可预期性。同时，通过授予省级人民政府、省级市场监管部门在住所（主要经营场所）登记、登记管辖、登记系统建设等方面的自主权，也为下一步深化改革预留了空间。
四是进一步强化了事中事后监管。《条例》及其实施细则进一步明确了监督管理和法律责任。一是将信息共享、信用风险分类管理、失信约束惩戒等举措上升为法规规定；二是明确登记机关对相关违法行为具有“依法查询涉嫌违法的市场主体的银行账户”等6项工作职权；三是对未经登记从事经营活动、提供虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得登记、未依法办理变更登记或备案等违法行为，设定了力度更大的罚款数额；四是新增对未按规定年报、协助或代理虚假登记、倒卖营业执照扰乱登记注册秩序等行为的行政处罚。
五是有效回应了企业群众关切期待。《条例》及其实施细则对企业和群众高度关注的“注销难”、虚假登记、受疫情影响企业维持困难等突出问题做出了针对性规定。明确了简易注销程序，便利市场主体快捷退出。完善了撤销登记程序，增加对虚假登记责任人的登记限制和对协助或代理虚假登记行为的处罚，有效维护被冒名群众合法权益和市场主体登记秩序。创设了歇业制度，为受疫情等客观因素影响且有经营意愿和能力的市场主体降低了维持成本，促进了“六稳”“六保”工作任务落实。
《条例》带来的影响与挑战
商事制度改革是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，是深化“放管服”改革的先手棋和突破口。自2014年《注册资本登记制度改革方案》印发以来，各地积极推进以登记注册便利化改革为主要内容的商事制度改革，有效激发市场主体创新创业活力。截至2021年年底，全国市场主体总量突破1.5个亿，其中近10年就新增了1个亿。成都市截至2021年底，市场主体总量达332.06户，是改革前的3.75倍。
在商事制度改革过程中，各地都卯足了劲，积极推进创新突破，呈现百花齐放的局面。但是，习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革”。为巩固商事制度改革以来的制度成果，完善市场主体登记管理基础性制度，《条例》及其实施细则应运而出，必将加快市场主体登记管理的规范化、便利化、法治化进程。为此，我们也认为《条例》及其实施细则的实施，标志着商事制度改革进入了一个新的征程，即未来工作重点将是实现从“照”到“证”（从准入到准营）、从“放”到“管”（从宽准入到严监管），从市场主体登记追求创新突破到追求稳定可及的阶段性转移。
在此过程中，也存在一些值得关注或研究的问题，需要各级登记机关和有关监管部门高度重视，积极回应。
一是配套制度和系统建设有待完善，短期内可能存在登记不规范不统一问题。《条例》及其实施细则于3月1日起施行，调整后的提交材料规范、申请文书规范刚刚下发，受益所有人备案等新制度的具体操作办法尚未出台，登记备案事项调整涉及的登记系统改造、营业执照版式修改等工作尚有待完善。为此，基层登记机关一方面正积极开展办事指南修订、登记业务培训等相关工作，另一方面也在积极学习和适应新的工作规范、工作要求。由于登记机关和企业群众学习、适应新法规范需要一定时间，可以预见，在短期内市场主体规范统一登记的压力较大，需要做好对外宣传解释工作和内部对接协调工作。
二是登记机关不统一，工作协调、业务指导、登管衔接的难度和成本提高。《条例》一方面明确市场监管部门主管市场主体登记管理工作，另一方面又规定其他部门可以行使登记机关职能，这与规范统一、便捷高效的登记管理原则存在一定矛盾。具体到成都市来说，23个区（市）县中有21个已将全部或部分登记职能划转行政审批局（或综合执法局），市级层面和另外2个区仍由市场监管局履行登记职责。同时，由于《外商投资法实施条例》（2020年起实施）规定外资企业由市场监管部门登记注册，锦江等获得外资登记授权的区（市）县的内、外资登记职能又分属于行政审批局和市场监管局，这既导致办事企业群众认知混乱，又加重了市市场监管局对各区（市）县业务对口指导、督促考核等的困难。此外，在区（市）县层面，由于登记和监管的职能分属于行政审批局和市场监管局，在登管衔接、系统对接、档案管理等方面容易形成错位，导致出现监管真空，降低登记管理效能。比如撤销登记，就很可能出现登记和监管部门之间推诿扯皮的情况，既不便于维护企业群众合法权益，又增加了基层登记监管部门的责任风险。下一步，市市场监管局如何理顺并加强对区（市）县市场监管局、行政审批局的对口指导，区（市）县市场监管局如何协调与行政审批局的关系、加强对辖区内市场主体登记管理工作的统筹指导和监督管理，还需要市、区两级市场监管部门认真研究思考，以期在机构设置、职能调整、人员配备、风险防控等方面有积极回应。
三是《条例》对监管提出了更高要求，监管的压力和责任风险加大。《条例》及其实施细则明确了监督管理要求，并加大了违反登记管理规定的处罚力度。同时，《条例》第五十条还规定：登记机关及其工作人员违反本条例规定未履行职责或者履行职责不当的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。随着市场主体数量的快速增长和新兴业态的不断涌现，市场监管的难度和复杂度前所未有，在这种情况下，如何更好落实《条例》及其实施细则要求，加强登记和监管衔接，进一步提高事中事后监管效能，确保不发生系统性风险，是摆在基层市场监管部门面前的重要课题。
四是《条例》内容上仍有不足，可能面临法律适用困难和存在履职风险。《条例》优化整合了《公司登记管理条例》等6部市场主体登记管理专门法规，但这些法规的上位法（如《公司法》）和《个体工商户条例》尚未做出调整，因此，在较长一段时间内都会面临《条例》部分条款与其他法律法规规定不一致的情况，导致法律适用困难。比如：在对市场主体相关违法行为的处罚幅度上，《条例》与《公司法》《个人独资企业法》《个体工商户条例》等法律法规的规定不一致，到底是适用新法还是上位法，还需要总局进一步答疑解惑。此外，对于受益所有人备案、歇业等新制度，《条例》及其实施细则的规定也尚存在不足，比如歇业是否审查备案条件、歇业期间的监管责任如何界定等等，还需要在实践中不断探索解答。
下一步工作建议
一是加紧做好《条例》及其实施细则的配套落实工作。加强与上级市场监管部门的工作对接，及时了解《条例》配套制度的制定情况和营业执照改版等工作进展情况。对于调整后的文书规范和改造后的登记业务系统，加强学习培训，尽快学懂弄通新制度和新变化。第一时间开展办事指南修订、新法贯彻落实宣传解读等工作，加大工作指导力度，形成《条例》及其实施细则实施的良好氛围。
二是及时理顺工作思路，明确未来工作重点。顺应《条例》及其实施细则的立法初衷和意图，加强市场主体登记管理标准化、规范化建设。对商事制度改革以来总局等上级市场监管部门部署安排的相关重点工作进行梳理评估，查漏补缺，完善制度管理和技术支持，加强行政法律风险管控。加强对区（市）县登记管理工作的调查研究，对照上级市场监管部门部署安排和先进省、市改革实践经验，进一步对标对表、找准差距、抓好提高，因地制宜深化商事制度改革、“放管服”改革，落实“十四五”市场监管现代化规划要求。
三是推动理顺登记管理体制，加强业务工作指导。《条例》虽未否定市场监管部门之外的部门承担市场主体登记职责，但明确由“县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作”，并且在《实施细则》中未再提及“登记机关”的身份确认问题，而是强调要执行全国统一的登记管理政策，使用统一的登记材料、文书格式以及登记系统。此外，根据《条例》和改革实践经验，市场主体登记属于行政确认，有别于一般行政许可。因此，为解决成都市市场主体登记管理条块分割、对口不畅、登管衔接困难、企业群众认知混乱和办事不便等问题，促进全市市场主体规范统一登记管理，建议在实施相对集中行政许可权改革过程中，暂停将区（市）县市场主体登记职能划转行政审批局，同时，加强向党委政府的工作汇报，推动在法治框架、决策层面研究市场主体登记管理职能的再调整，依法理顺市场主体登记管理的权责关系。
四是推动市场主体登记管理由“宽准入”向“严监管”转变。《条例》及其实施细则的实施，释放了一个重要信号，就是市场主体登记管理应更加注重事中事后监管。商事制度改革至今，市场主体登记的门槛已大幅降低、成本已接近于零、便利度大幅跃升，这时候需要保持登记政策的长期稳定和可预期性，而不应再过分追求登记政策的创新和准入门槛的持续降低。相反，随着市场主体数量的持续增加和市场经济活动的日益活跃，事中事后监管的责任和任务更重，更应该在制度创新和落实上持续发力。对于登记职能已划转出去的区（市）县市场监管部门，尤要落实《条例》及其实施细则规定的主管部门职责，“加强对辖区内市场主体登记管理工作的统筹指导和监督管理”，不能因为不再行使登记职能，就放松登记业务学习或怠于履行市场主体登记管理职责，要积极理顺登记和监管的权责关系，全力加强事中事后监管，维护良好市场秩序。
五是积极探索实践，继续推动有关法律法规完善。在落实好《条例》及其实施细则的同时，加强工作经验总结和探索实践，积极对《公司法》《合伙企业法》《农民专业合作社法》《个人独资企业法》等上位法和《个体工商户条例》等相关行政法规的修订建言献策，进一步推动市场主体登记管理的法治化建设。同时，对在有关配套文件和制度政策的实施过程中出现的困难和问题，及时向上级市场监管部门反馈。
作者 | 成都市市场监管局副局长 谢丽萍、
成都市市场监管局注册处二级主任科员 刘喜才
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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