食品生产经营许可证，其适用的范围可以通过文义解释也能获得，即，是指专门从事食品生产、销售、服务的生产经营者；作出重大行政处罚前，不能确定许可证适用范围的，至少查阅一下《食品安全法》，本法第三十五条规定，从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。某地执法机关对柳某合伙做饭开出15万的罚款，不仅让人愤怒，还涉及了依法行政的重大问题。

对集中用餐单位罚款违法

集中用餐单位的管理

普通人，或者法律素养不高的人读到《食品安全法》第三十五条时，可能将单位的食堂纳入食品生产经营许可证的适用范围；法律人解读许可证的范围，还需要通过体系解释获得结论。《食品安全法》第五十七条专门规定了学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位食堂的制度，法律另外规定意味着集中用餐的单位不是许可证的适用范围。

法律为什么要列举学校、托幼机构等单位的集中用餐呢？其原因是，这些被法律列举的单位，用餐人数一般较多，不严格遵守法律、法规和食品安全标准，可能有食品安全的风险。为此，《食品安全法》将集中用餐单位的监督管理权赋予了单位的主管部门，从而排除了食品执法监督等部门的管理。这里的法律、法规并不指本法，而是“本法”另外的法律、法规。

食品监督执法机关及其工作人员倘若还不清楚集中用餐单位的管理规定，还可以查阅《食品安全法实施条例》，第二十八条规定，学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依照食品安全法第四十七条的规定定期开展食堂食品安全自查，但承包经营集中用餐单位食堂的，应当依法取得食品经营许可，许可证的取得的主体为承包单位，或者个人。

集中用餐单位的实践

集中用餐单位的用餐费用通常不是政府拨款，而是职工福利，或者自筹资金，例如，柳某等人筹钱合伙做饭等；集中用餐单位的经营不适用政府采购，或者招标、投标的规定。因餐饮的利润较为丰厚，一些社会资本便促使相关集中用餐单位的主管部门对集中用餐的单位进行控制，目前，多数学校的用餐已对外承包，至于营养是否达到标准，或者价格是否合适，主管部门可能缺少监督。

就承包经营集中用餐单位食堂的监督而言，承担管理责任的也是集中用餐单位，即，集中用餐单位应当督促承包方落实食品安全管理制度，从而排除执法部门的管理。自己监督自己食品的“入口”可能更加严格，例如，柳某等人合伙即便雇员做饭，对雇员身体健康状态，食品的素材来源监督可能比承包人严格，食品等执法机关应加大为公众服务提供服务的食品监督，而不能利用等集中用餐单位中的“等”监督合伙做饭。

对单位食堂罚款引起的争议

对食监执法部门罚款15万元评价

县级以上人民政府食品安全监督管理部门有权对食品生产经营者的情况进行监督检查；需要说明的是，这里的生产经营者不包括单位自行管理的食堂，单位自办食堂的监督检查权为用餐单位的主管部门，更不包括合伙做饭。实际上，对单位的食堂的罚款并不是个案，每次罚款均成为“热点新闻”，例如，海口一公司“为员工免费提供午餐”被罚5万元，执法部门的罚款的理由为：无证经营，拒不配合调查。

根据《食品安全法》第一百二十二条规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。就食监执法部门罚款15万元而言，人们可能要问，罚款的计算根据是否以柳某等众人“吃外卖”的费用？

食监执法部门对合伙人罚款15万元是否合理，不需要通过法律解释也能得出结论，柳先生与几位员工一起在南京出差，吃腻了外卖一致决定自己买菜回出租屋做饭；请问食监执法部门，有哪条法规规定人们不准合伙做饭？即便承包给他人，罚款的对象也是承包人，而不是合伙做饭的人。知错即改可能是行政机关应有的态度；相关的食监执法部门可能还要对《食品安全法》及其实施条例重新系统学习。

对单位食堂的法律规定

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