标题：PPP模式下政府与社会资本双边匹配博弈分析

作者：于 棋

单位：中国财政科学研究院研究生院

刊期：《财政科学》2021年第10期

内容提要

近年来，公共服务领域的投资需求旺盛，政府投融资模式面临转型升级，PPP模式一度受到推广和发展。然而，当前PPP模式在我国推行遇冷，政府和社会资本存在逆向选择与低效匹配，双方合作需求难以得到充分满足，导致项目落地困难，市场总体情绪低落。本文运用双边匹配理论，分析PPP模式中政府方和社会资本方的合作博弈问题，基于双方匹配特征构建决策模型，对形成稳定结果的不同匹配机制进行分析。首先，从政府方与社会资本方的匹配动机、匹配偏好和匹配过程，分析影响匹配满意度的因素；其次，根据满意度评价建立Borda得分矩阵得到PPP项目双方匹配度矩阵，构建双边匹配决策模型；然后，对比匹配度最大化、双边得益最大化和有限满意度三种匹配机制的博弈结果；最后，通过实证算例分析，得出“双赢”的PPP项目匹配效率更高，设置隐性门槛不利于有效匹配等结论，并结合我国实践提出建议。

关键词：政府与社会资本合作（PPP） 双边匹配理论 Borda矩阵 有限满意度

文章结构框架

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精彩内容摘编

引 言

改革开放以来，我国经济迅猛发展，随着城镇化进程的不断推进，民生建设存在较大缺口，基础设施建设需求日益上升，地方政府的债务风险形势严峻，以往单依靠政府财力投资的状况难以维继，PPP模式成为拓宽公共项目融资渠道、提升公共服务供给质量的新途径。2017年以来，我国PPP市场在经历迅猛扩张的发展热潮后，进入规范调整期，不合格的PPP项目被清理退库，PPP市场迅速降温，观望情绪蔓延。回顾难以落地或被退库的PPP项目，大多存在政府方与社会资本方彼此理解偏差、供需错配等问题，实际合作满意度不如预期，导致有效匹配难以达成。

关于匹配问题的研究，最早起源于婚姻匹配，其目的是使匹配的双方尽可能找到满意的对方。2012年，诺贝尔经济学奖颁给了在双边匹配领域做出贡献的两位学者，获奖者Shapley和Roth研究的一个重要问题是，如何使不同的市场主体匹配起来，并达到一个稳定的状态。随后，双边匹配问题受到广泛关注并取得了丰硕成果。同其他市场一样，PPP市场的重要功能，是政府方与社会资本方相匹配，利用政府与市场优势互补，提升公共投资领域的资源配置效率。但如何提升市场匹配效率，使匹配达到稳定状态，是当前推行PPP模式面临的一个核心问题。

自PPP模式推行以来，关于PPP市场中供需双边匹配研究所见不多，尤其涉及公共部门匹配决策，具有一定难度。诸多学者从不同视角出发，尝试建立政府和社会资本合作关系的评估标准。任志涛和高素侠（2015）分别基于政府和社会资本创建双边匹配满意度评价指标体系。Wang（2016）利用直觉模糊数与Choquet积分融合方法，构建政府和社会资本的双边匹配满意度评价向量。丰景春等（2017）结合灰靶决策理论，以双方评价指标的靶心距为标准，衡量双边匹配满意度，构建PPP项目决策模型。Liang et al.（2018）在PPP项目评估中引入私人评估标准和公共评估标准两种模式，并认为公共部门与私人部门的评价标准反向相关。庞敏等（2018）参考知识本体方法，为我国PPP模式构建了规范化的知识框架。基于所建立的PPP项目评估标准，学者们进而对PPP项目中政府和社会资本合作决策进行分析。段世霞和孙瑞（2020）建立以前景价值最大化为目标的双边匹配决策模型，杨洋和赵晓冬（2020）则是将第三方监管引入PPP项目，设计多方匹配决策模型。

由此可见，双边匹配理论与我国PPP项目实践结合的相关研究较少，有待进一步发展。因此，本文基于PPP模式在我国推行实践中，政府和社会资本双方的动机、偏好和“讨价还价”博弈行为进行阐述，基于双方满意度偏好次序构建双边匹配决策模型，分别从宏观政策角度建立以匹配度最大化为目标的匹配机制，和从项目实际操作中建立以双边得益最大化为目标的匹配机制，并设置满意度区间对结果进行筛选，对比不同机制对匹配结果的影响。最后，以某地PPP项目作为算例分析，验证模型的有效性，并为PPP项目的实践提供建议。

问题分析

根据国办发〔2015〕42号文明确指出，政府与社会资本合作（PPP）模式下，政府通过市场化竞争方式选择具有投资、建设、运营管理能力的社会资本方引入公共服务领域，双方就政府发起项目签订平等协议，明确权责关系，政府方根据绩效评价结果向社会资本方支付对价，社会资本方获得合理收益。政府与社会资本合作本质上是政府与市场在公共领域内的一场跨界合作。一定程度来说，PPP模式实现了对传统政府投融资模式的突破，不再采取原先政府全权操办一切的模式，而是将市场对资源配置的基础性作用引入公共投资领域，将建设运营责任交由专业机构负责，体现服务型政府的先进理念，是公共服务供给机制的重大创新。

由此可见，政府与社会资本合作行为是一种基于信任合作的匹配博弈，适用于双边匹配理论。本文对这种博弈行为的问题分析，从以下方面展开：首先，确定匹配双方主体，以匹配动机为出发点，寻找政府和社会资本在PPP项目中的得益点；然后，根据匹配偏好分析影响双方匹配满意度的情况；最后，归纳政府和社会资本匹配过程中的讨价还价博弈行为。

（一）匹配主体

PPP模式下，政府通过市场竞争机制，选择具有投资、运营管理能力的社会资本方展开合作。因此，PPP项目的双边匹配主体为政府方与社会资本方，同时涉及第三方如监督部门、支撑机构、咨询机构等。从供需角度分析，市场中政府为PPP项目供应方，社会资本为项目需求方。同时，政府引入社会资本共同作为公共产品与服务的供给方，社会公众方为公共服务接受方。在建设和运营过程中，合作伙伴需要分担利益和责任，“分享利益和责任以及长期合作”是PPP基础设施项目最关键的原则，PPP项目中合作伙伴的选择是项目成功的基础（刘勇等，2017）。

首先，政府方作为PPP市场双边匹配的发起主体，以提升公共服务治理能力为初心，承担着筹备和发起PPP合作任务（如项目招投标），以市场管理者身份对参与竞标的社会资本方进行资格审查、核准备案与监督审计工作。同时，政府又代表社会公共服务需求方，在市场上寻找PPP产品和服务，并以相应对价向社会资本方支付费用。政府方的管理身份与买方身份，共同影响着PPP项目中双方的匹配满意度，PPP项目发起设立后，政府方以低于50%的持股比例出资，成为PPP项目公司股东，继续对PPP项目决策发挥重要影响作用。

另一方为社会资本，是PPP项目竞争参与双边匹配的另一主体，通过与政府方合作而享有政府授予的特定项目的经营权与合理收益权。根据PPP项目中“两标并一标”的操作实例来看，符合条件的社会资本方与政府共同成立PPP项目公司，社会资本方可以是一家也可以是由多家组成的联合体，按照与政府签订的合同，负责PPP项目资金筹措、项目建设、运营和管理等工作，配合政府方开展项目绩效考核工作，提供质量过关、高效专业的基础设施等公共服务。

（二）匹配动机

1.中央与地方政府

分析政府方参与PPP市场双边匹配得益，可分别从中央推行PPP模式和地方政府选择PPP模式的出发点进行考虑。

（1）中央政府

对于中央政府而言，一方面，随着我国经济快速发展，加之金融危机的“四万亿”刺激计划，政府资金财力在满足公共领域投资需求上较为疲乏，此时，我国在前期已通过试点方式开展以BOT为典型的特许经营模式，整体市场环境已较为优良，基本建设已较为完备，政府治理能力和水平有所提升，因此适当引入社会资本参与公共产品与服务的社会条件基本具备，提高基础设施供给效率和质量，克服传统“公建公营”模式的弊端，理念上符合时代步伐。另一方面，2015年前后，我国地方政府债务问题已较为严峻，地方投融资平台非法违规举债乱象频发，而政府在其中扮演角色较为尴尬。法律意义上讲，政府对于平台公司违规举债并不应承担担保与兜底责任，但是投融资平台与地方政府存在千丝万缕的联系，一旦平台难以兑付并影响金融市场，引发系统性风险，后果不堪设想，最终势必仍要由政府承担维护公众利益与市场秩序的责任。因此化解地方政府存量债务，防范政府债务系统性风险，成为中央关切的重点问题。在这种形势下，中央开始在全国范围内推行PPP模式，本意是希望能够纾困地方政府融资，为公共项目吸纳资金和化解存量债务，与此同时，引入专业化运营管理，促进政府职能转变为服务型，更加系统化和规范化地开展投融资活动，发挥政府与社会资本各自优势，共同致力于提升公共服务供给能力与供给水平。

（2）地方政府

对于地方政府而言，随着城镇化进程的不断推进，地方投资需求依然旺盛，分税制改革后地方更加追求城市发展带来的经济与政治利益，出于政绩建设与提升地方收入的双重考虑，地方政府更加具有强烈的动机拉动投资与开发建设，由此导致对于土地出让收入与债务融资的依赖明显增加。在2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，地方政府将目光转向PPP模式，其根本动机并未改变，在短时间内PPP项目出现热潮。然而，在PPP模式法制化尚未健全情况下，被清理退库的大量PPP项目，大多源于地方政府与社会资本在动机上与PPP理念背离，误作为政府变相违规举债的又一融资工具。2017年，审计署重点核查和清理，将部分违规PPP项目列入地方政府隐性债务后，以PPP模式为外衣的地方违规举债行为再次被遏制。

中央与地方在前期大力推行PPP模式中，匹配动机存在明显偏差，对市场上社会资本方的匹配意向造成较大影响。长期来看，在执行层面上与PPP初衷相背离的政府投资行为，以及政策的不稳定与立法的不完善，均不利于PPP市场形成稳定预期，间接加剧了市场信息不对称，损害政府方与社会资本方匹配双方利益，将会导致政府和社会资本博弈过程中双输局面。本文在后续博弈分析中，以模型（1）模拟从宏观层面上代表中央意愿与社会资本方的匹配模型，和以模型（2）模拟地方政府从微观项目和个体利益为出发点，与社会资本进行匹配，得到的稳定结果并不相同。

2.社会资本方

从功能角度可将PPP项目中社会资本方大致分为投资、建设、运营三类主体，不同角色的参与方具有不同利益动机，同一社会资本方有时担任多种角色。PPP项目收益回报中，工程利润占比较高且风险较低，通常由同一主体同时承担投资建设功能。此外，同时具备投资、建设和运营功能的社会资本方往往更受政府青睐。

（1）投资方：PPP项目的投资方即为项目提供市场资金支持，并以获取投资回报为目标的匹配主体，在PPP项目所成立的特殊目的载体公司中，通过出资入股、增资入股的方式，担任公司股东享受利润与分成，对公司的投资决策、运营管理等享有相应表决权。

（2）建设方：就负责建设的施工方而言，该类社会资本参与方以有限工期内取得工程利润为目标，通常由地方城投、城建公司参与，在项目建成后退出，交由专业运营方负责后期运营管理与维护。对建设方而言，PPP模式施工建设项目与政府采购和传统政府投资模式一脉相承，参与身份均围绕工程建设展开。

（3）运营方：在PPP项目全生命周期中，负责项目建成后的运营管理服务，需要具备专业的运营管理能力，如医疗卫生运营企业、公园旅游运营企业等。

社会资本方参与PPP项目的动机较为复杂，按照胡振华（2021）对政府和社会资本方参与PPP项目利益诉求分析，社会资本方希望政府能够提供政策支持与相关保障，获得项目收益。可以理解为，投资项目中的政府参与角色，一定程度上能够起到对冲市场风险、稳定投资预期甚至提升利润回报的作用。考虑到PPP项目普遍投资规模较大、周期较长，资本回收期需要3到5年甚至更久，社会资本方的参与动机复杂，除前期项目确定的工程收益，社会资本运营所获利润有时并不理想。实际上，社会资本方更可能看重的是与地方政府合作的平台资源，一定程度上相当于获得在当地经营的政治支持，有利于借此打开市场，为后续发展经营做铺垫。曾经出现较为极端的“零价格中标”案例，看似不符合经济成本收益分析，实际上可能涉及地方政府的难言之隐，政府对社会资本方在其他方面会有所补偿。总之，社会资本方参与PPP项目所能获得的隐性收益难以量化，却是影响社会资本方匹配意愿的重要因素之一。

（三）匹配偏好

1.政府方

为了保证PPP项目的顺利与高效执行，政府方需要对未来合作的社会资本方进行多维度考量和筛查，本文以匹配偏好作为表示，反映匹配双方的满意度倾向。国内外多位学者对政府选择PPP项目合作的企业能力评价所作研究已较为丰富，本文重点补充实践视角。根据已有的研究成果和实践经验总结，政府在选择项目匹配企业时主要从合作态度、经营实力、企业信誉与项目潜力四个角度进行考量：

（1）合作态度：政府方在选择匹配的社会资本方时，能够接受其盈利动机。由于市场的不确定性与资本的逐利性，当项目合作可能危及PPP项目的公共属性时，政府方通常较为强势并占据主导地位，在谈判和后续项目开发过程中仍然具有关键决策权。另外，政府方更希望避免项目合作失败而导致合同纠纷等问题。因此，政府方代表对社会资本方的合作态度的主观感知，对PPP项目前期匹配决策尤为重要。政府方将在合作态度审视的基础上，对社会资本方的企业资质与经验能力进一步筛选。

（2）经营实力：国内外多位学者对政府选择PPP项目合作的企业能力评价进行了研究（丰景春等，2017）。从目的来看，政府开展PPP项目合作的理念之一为“让专业的人办专业的事”。首先，期望匹配的社会资本方应当具有相当的财务管理能力。由于我国资本市场发展尚未成熟，普遍投资周期较短，资本穿透后，PPP项目对合作方的资本金占用要求较高，项目周期通常较长，所面临的市场风险、价格风险等不确定因素较多，而参与PPP项目势必会给社会资本方带来财务压力，因此合作方的财务抗风险能力至关重要；第二，技术硬件基础，政府投资项目一般具有工程量巨大、施工要求复杂的特点，项目参与方先进、充足的硬件与技术条件，以及有力的执行方案能够大大提升政府方满意度偏好；第三，运营管理能力，PPP项目不仅仅是工程建设，更重要的是建成后项目专业化运作管理，通过市场化竞争为提升公共服务质量提供动力，使公众切实享受到公共服务供给水平的提升，同时也是社会资本方参与社会治理、承担企业责任的体现。

（3）企业信誉：面对我国PPP项目开展过程中，政府和社会资本方信用基础较为薄弱的问题，政府相比于企业缺乏市场经验和专业辨识能力，而每个PPP项目都关乎公众切身利益，因此政府出于谨慎负责的态度，对社会资本方的社会信誉与企业责任感非常关注，以确保PPP项目的顺利推行。根据已有案例，与政府方较为熟悉，有利于降低双方合作中信息不对称情况的，更有利于提升双方满意度偏好。截至本文结稿，在已经开展的所有PPP项目中，国企、央企占比过半，除了经营稳定、实力雄厚外，国有企业经营过程中与地方政府之间联系较为紧密，双方在地区合作中对彼此更加了解熟悉，甚至在传统政府投融资模式中已有合作，能够大大降低信息不对称问题，在PPP模式匹配中具有天然优势。

（4）项目潜力：政府方在开展PPP项目合作时，综合考量因素较多。对于政府方而言，PPP项目开展执行情况与个人政绩相联系，政府方不仅以完成PPP项目合作为目标，同时追求项目长期效益、出色的质量水平。例如若PPP项目能够带来良好示范效应，入选国家级、省级示范项目具备竞争力，则更容易获得政府方的大力支持，因此招标立项书更具创新性和借鉴意义的社会资本方更能在匹配过程中获得优势。

2.社会资本方

社会资本方在PPP项目双边匹配过程中，对政府方的考量与选择相当谨慎，社会资本方的匹配满意度直接影响到项目合作与后续运维工作的开展。鉴于此，本文从政府信用、政策保障、项目回报和地域特色四个角度构建影响企业满意度的评价指标体系。

（1）政府信用：从社会资本方角度来看，与政府方开展PPP项目合作本身具有公关成本，需要投入大量时间与精力，政府信用缺失导致对PPP项目态度转向，无疑加重了这一成本，例如因政府换届导致“新官不理旧账”，政府财力有限导致兑付困难与合作失败，项目延期导致企业流动性受损等问题，关乎社会资本方的合作意愿与匹配满意度，因此，社会资本方更青睐具有良好政府信誉和财政承受能力的地方政府。

（2）政策保障：政府能否为社会资本方在PPP项目运作过程中提供必要政策保障，配合相关行政审批的顺利进行对社会资本方的匹配意愿影响较大，此外，政府如果在公共投资项目中能够为社会资本方争取到税收优惠、税收补贴等激励机制，能够提升社会资本方的匹配满意度。总体而言，PPP模式在我国推行时间较短，政策波动性较大，市场对PPP模式忽冷忽热的态度与政策稳定性关系密切，对于已经实施的PPP项目，通常采用“新人新办法，老人老办法”的方式，与讲信誉的政府签署合作，社会资本方受到政策不稳定性的实际冲击较小。

（3）项目回报：社会资本方的匹配满意度突出体现在对PPP项目回报机制与潜在收益上。PPP项目的回报机制可分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。其中，政府付费类似政府购买服务，政府直接根据项目绩效情况支付对价，政府方通常具有较高的金融信用，根据风险-收益相匹配原则，政府付费方式能够为PPP项目投资者提供较为稳定的预期现金流，可以成为优质的投资品；使用者付费是指项目建成后，根据政府定价由最终消费者以购买公共服务的方式支付费用，受到供给需求、物价变动、利率波动等多方面影响，收入不稳定性在三者中最高；可行性缺口补助是介于前两者之间的回报机制，当使用者付费不足以收回成本或合理回报时，由政府对相关参与方提供部分经济补助，一定程度上降低了使用者付费的不确定性，起到对冲市场风险的作用。另外，与市场投资项目不同，PPP项目最终以服务社会公众为目的，具有公共或准公共属性，政府方允许社会资本方在PPP项目中获取合理溢价收益，其隐含条件为政府难以接受社会资本方赚取暴利。

（4）地域特色：社会资本方对政府的考虑受到地域行政特色的影响，各地政府对PPP模式推行态度差异较大，例如投资于财力较为薄弱的贵州、广西等地，可能是看重地方投资潜力，或较高的项目补贴，投资于山东、河南等地，可能是看重区域人口众多，市场需求较旺盛等特点；相比之下，经济发达程度较高的北京、上海等地，政府财力雄厚，市场更为活跃，金融资源充沛，PPP模式下的双边匹配需求反而相对较低。

（四）匹配过程

政府与社会资本间的匹配过程，可看作具有多个回合的“讨价还价”博弈。在一个充分的竞争市场中，根据双边满意度情况展开多回合匹配活动，最终可被证明能达到稳定双边匹配结果。市场中各类社会资本方以竞争报价的方式参与项目投标。在现实博弈过程中，政府方和社会资本方参与PPP项目时，双方都会站在自身立场上，进行实质或形式上的“物有所值”评价，可以视为匹配双方的理性决策过程。对于政府方，根据PPP项目操作指南的规定，可行性研究报告和物有所值评价是PPP项目必经过程，需要证明政府采取PPP模式的公共部门比较值（Public Sector Comparator，PSC）比传统政府采购模式的PSC值更大，即分析投资项目选择PPP模式更有效；对于社会投资者，在进行项目投资决策时，必然在公司内部需要进行大量的投资决策，金融市场上以净现值模型为代表的财务估值模型、量化分析模型比比皆是，为社会资本参与项目提供了相对有力的技术支撑，PPP项目咨询行业应运而生。

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