外汇管理条例外汇范畴(中华人民共和国外汇管理条例中规定的外汇是什么概念)

近年来,外汇管理部门加快推进简政放权和政府职能转变,提高贸易投资便利化水平,并进一步创新外汇管理方式,强调跨部门联合监管,提升外汇管理有效性。然而,现阶段外汇管理联合监管处于起步阶段,如何完善联合监管,形成防范跨境资本流动风险的政策合力,尚需进一步探索。目前,公共行政管理领域最前沿的整体性治理理论旨在解决政府各部门在提供公共服务时存在的行政壁垒,为上世纪90年代以来的西方国家整体性改革提供了理论指导,对外汇管理跨部门联合监管有着借鉴意义。本文拟运用整体性理论,重新审视外汇管理跨部门联合监管,并结合欧盟等国的实践提出完善建议。

从整体性治理视角审视外汇管理联合监管

我国外汇管理逐步便利宽松与企业违规日趋复杂隐蔽使监管挑战加剧。虚假贸易、贸易洗钱、地下钱庄等非法跨境资金活动,往往存在外汇范畴以外的违法动机,如逃税、洗钱等。涉外经济管理部门若单方面强调各自执法领域的监管,将不利于解决根源问题。为切实维护国家金融安全和经济健康发展,提高监管效率,形成监管合力,外汇管理部门提出实施联合监管。整体性治理理论与联合监管的思路不谋而合,对完善外汇管理跨部门联合监管有一定指导意义。

我们从政策目标、组织模式和协调程度三方面,梳理了当前外汇管理联合监管的现状和难点。

(一)政策目标:从“政策合作”到“政策协调”。整体性治理的政策目标分为三个层次:从低到高依次是“政策合作”、“政策协调”和“政策整合”。部门间政策合作在于更好地实现各自的目标,政策协调旨在目标间的相互增强,政策整合旨在确立共同的目标。政策目标的协同有程度之分,但不存在价值优劣之别。

外汇管理联合监管涉及海关、税务、商务等涉外经济管理部门,各部门政策目标虽各有侧重,但由于监管服务对象的重叠和业务环节的关联,信息共享和联合监管既有利于各自职责的履行,又能相互提升彼此的政策效果。如外汇管理部门的出口不收汇及少收汇企业信息,是税务部门稽查违规退税、漏税的重要线索,为税务部门更好履行税收征管职责提供帮助;而税务部门暂扣退税、补缴税款等措施是外汇局敦促企业及时收汇的外部有力手段,海关打击虚假贸易,从源头上抑制出口不收汇,都有助于外汇管理机关达成维持国际收支平衡的政策目标。外汇管理联合监管使跨部门的“政策合作”升级为“政策协调”。

(二)组织模式:“有机团结”VS“机械合并”。实际运作的协调和组织架构的整合是整体性治理的两种核心手段。英国在整体性治理改革中,许多通过整合组建的新机构因缺乏真正的合作而造成管理失效。联合监管应营造整体运作的柔性机制,实现部门间的“有机团结”而非“机械整合”。

外汇管理联合监管是在现行的机构设置下,采取协调模式,实现部门之间、人员之间相互协作和主动配合的良好关系。依靠具有弹性和包容性的协调手段,如与海关、税务联合签署《关于实施信息共享开展联合监管的合作机制框架协议》和《关于推进信息共享实施联合监管合作备忘录》,明确具体的合作领域和职责分工,更好地防范和打击走私、骗取出口退税、逃骗汇等违法违规行为。

(三)协调程度:起步阶段的积极探索。整体性治理的演进存在自力更生、共享信息、共享资源、共享工作、共担责任五个阶段,现阶段各部门仅在部分信息、工作上实现共享,整合程度偏低,联合监管尚处于起步阶段。同时,由于缺乏工作指引,联合监管备忘录的具体内容尚未对外公开,地方层面对于信息安全存在一定顾虑,联合监管方式、效果存在差别。

借鉴整体性治理实践,完善外汇管理联合监管

西方国家在信息互换、协调方式等方面的治理改革实践为我国外汇管理联合监管提供了有益参考。

(一)加强信息互换和监管互认。英国税务海关总署与贸易部、环节食品农业事务部等机构实现了贸易企业数据的信息互换;美国的国际贸易数据系统ITDS整合了相关机构近30个核心贸易数据因素。我国外汇管理部门已经与海关建立了进出口报关数据的实时传输、与税务机关建立了日常信息交换机制。下一步,应进一步扩大信息互换的范围,明确信息互换的权限,加强现有合作框架下的数据质量维护。提高外部数据的利用率,及时反馈数据应用成效,提高对数据源机构的再利用价值。深化监管互认,构建涉外企业综合信用库,整合海关、外汇、税务对企业的评级体系,按不同监管目标以科学的权重形成企业综合评分。

(二)依托单一窗口搭建大数据平台。信息技术是促进发达国家政府治理改革的重要因素,欧盟税收与海关现代化改革合作依托欧洲传统信息系统,结合税收和海关信息互动平台ECNts与电子退税系统,形成 “超税务”、“超海关”的集成数据共享平台。再如,荷兰税务和海关共同研发的多方审计系统,实现了对跨境贸易企业的联合审计。

我国的单一窗口在货物流范畴整合了海关、港口等资源,部分地区的单一窗口还增设了出口退税功能。未来可在此基础上,研究海关、税务、工商、外汇等数据共享平台,整合企业的通关、利润、纳税、收付汇等各类信息,消除数据孤岛,运用大数据加强对市场主体的服务和监管。

(三)不断优化沟通协调机制。欧盟海关与税务部门开展了有效多样的行政合作,如日常工作中定期举办研讨会、开展工作访问和培训。外汇管理联合监管应在实践中不断探索沟通协调机制,一是召开信息交流会,互通政策,交流案例,明确阶段监管重点;二是加强部门间工作人员的交流,培养互通式人才;三是梳理各地区联合监管的经验,提升联合监管工作水平。