随着深圳市存量土地开发进入高质量发展阶段，《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》（以下简称“利益统筹新政”）的出台有望推动利益统筹进行新一轮的政策变革，或将进入利益统筹4.0时代，适用范围扩大、规划容积测算规则创新及地价测算规则创新等，必将助推利益统筹高质量发展。合一藉此对利益统筹发展背景与历程、申报审批流程、留用地批复功能与指标测算及利益统筹4.0模式等方面进行全方位解析，以飨业界。
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发展背景：保障重大产业及基础设施用地，解决土地历史遗留问题
自深圳经济特区成立以来，城市土地扩张速度迅猛，土地供应不足与城市高速度发展之间的矛盾越加突出，土地新供应难以为城市发展续航。从2010开始，土地供应方式由新增供应向存量供应转型，2012年存量用地供应超过新增用地，城市发展总基调也由高速度发展转向了高质量发展。
深圳土地经历了统征统转之后，实际仍有近40%土地掌握在原农村集体经济组织手中，逐渐形成了“双路径”城镇化的模式，即以政府主导的自上而下的城镇化及以农村集体主导的自下而上的城镇化。在“双路径”城镇化模式下，深圳市土地呈现错综复杂的三元格局—政府-企业-社区，逐渐暴露出了空间发展和用地结构失衡、未完善征转土地遗留问题多及土地资源低效利用等问题。
土地整备作为深圳土地存量土地开发三驾马车之一，是政府实现大规模公共利益设施落地实施的有力抓手，利益统筹立足于解决公共基础设施和重大产业项目实施难题，加快解决土地历史遗留问题，实现政府、原农村集体经济组织继受单位、相关权益人等多方共赢，促进城市整体利益实现。
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发展历程：利益统筹或迎来4.0时代，助力城市实现高质量发展
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政策沿革：由试点走向全面推进，再到深入布局
从2011年发布《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》；2013年发布《关于优化土地整备项目管理工作机制的暂行措施》，明晰土地整备项目管理流程、提高土地整备实施效率的原则；2015年发布《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（721号文）；2016年发布《关于进一步扩大土地整备利益统筹政策实施范围的意见》；2018年发布《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（6号文）和《关于进一步优化土地整备项目管理机制的若干措施》，2022年发布《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》（以下简称”利益统筹新政”），历经近11年，利益统筹政策体系越加完善。
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利益统筹或将进入4.0时代
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利益统筹1.0时代——“整村统筹试点”阶段：2011年启动坪山南布、沙湖社区等土地整备试点工作，一揽子解决试点社区的土地历史遗留问题，形成空间利用集聚、土地价值量化、利益分配优化的共赢格局，为社区集体经济转型提供空间载体。
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利益统筹2.0时代——“利益统筹试点”阶段：在721号文指引下，首次提出了“土地 规划 资金 地价”的利益统筹政策框架，全市开展利益统筹试点。
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利益统筹3.0时代——“利益统筹”阶段：6号文，优化了留用土地比例、分配方式及项目审批规则等，全面推进利益统筹。
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利益统筹4.0时代——“利益统筹”新阶段：虽然6号文实践取得了一定成效，但是新形势对创新土地整备利益统筹政策也提出了新要求。如深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025）》提出支持深化土地管理制度改革探索；深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》（征求意见稿）提出全市以城市更新、土地整备、旧住宅区改造为主导存量低效用地再开发规模不少于170平方公里；现行6号文未将国有已出让用地、已征未完善出让手续用地等其他类型低效用地未纳入利益统筹政策范围及现行政策的利益统筹核算规则可能带来开发收益不平衡等问题，现发布的”利益统筹新政”有望解决以上一系列问题。
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大数据分析：利益统筹项目活跃于原特区外地区
依据《深圳市2021年度城市更新和土地整备计划》和官方信息公示，截至2021年12月31日，深圳市土地整备利益统筹项目计划立项合计153个，整备总实施规模6549.7公顷。其中龙华数量最多（53个），龙岗规模最大（2710.2公顷）。值得关注的是，利益统筹项目集中布局于原特区外的龙岗、龙华、宝安和坪山。
根据合一利益统筹大数据统计，2021年深圳市土地整备利益统筹项目新增计划立项15个，整备实施总规模545.5公顷；新增实施方案公告项目19个，整备实施总规模1024.5公顷，留用地总规模135.8公顷；新增规划公告16个，整备实施总规模457.1公顷，留用地总规模93.5公顷；新增留用地上平台16个，总留用地规模为41.6公顷。
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纵向、横向对比分析
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纵向对比：6号文与“利益统筹新政”对比分析
6号文与“利益统筹新政”在适用范围、总体原则、整备资金算法等方面存在差异点，主要集中于将国有已出让用地、已征未完善出让手续用地等其他类型低效用地未纳入利益统筹政策范围、创新规划容积测算规则及地价测算规则等要点，具体对比分析如下：
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横向对比：城市更新与利益统筹对比分析
利益统筹与城市更新作为存量土地盘活的两大核心模式，利益统筹实施模式为“政府主导、社区主体、市场参与”，而城市更新则为“政府统筹，市场运作”，实施模式的巨大差异导致两者在改造对象、实施主体、实施成效等方面存在较大差异，具体对比分析如下：
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未来趋势分析
随着“利益统筹新政”的到来，利益统筹或将进入4.0时代，政策变革往往蕴含新的机遇。未来“利益统筹新政”将基于盘活存量低效用地为目的，以规划统筹、公益优先及集约节约等为基本原则，在兼顾政府、土地权利人及开发主体等多方权益的前提下，“利益统筹新政”在适用范围、规划容积算法及用地出让等方面均进行了创新与挑战。
首先，对于政府而言，利于保障产业、重大基础设施及公共配套等公共利益的落地实施。其次，对于不动产权益人和市场主体而言，基于土地产权、建筑性质及现状容积率等现状条件，给予其权益容积保障。在完成利益统筹项目范围内房屋拆除后，留用地可协议出让给不动产权益人或市场主体，实现一二级联动，且留用地优先安排居住用地，释放红利给予不动产权益人和市场主体，极大刺激其参与利益统筹信心。
撰稿人：研究中心 陈建塔
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