张震 西南政法大学行政法学院教授、博士生导师

内容摘要：环境法典编纂坚持宪法根据，这既是对环境法典法律地位及编纂质量的要求，也对宪法的全面实施及发展具有重要意义。宪法上与生态文明建设有关的条款构成环境法典编纂的规范与制度根据；宪法上确认的习近平新时代中国特色社会主义思想与中国共产党领导地位、以人民为中心、国家治理、依法治国、关于环境资源等理论构成环境法典编纂的规范根据。明确环境法在法律体系中的独立地位、论证环境法典的基本法律地位、在其第1条明确规定“根据宪法，制定本法”，是环境法典编纂启动后必备的三个步骤。为了确保环境法典编纂的合宪性、质量以及实现其预期法律功能，应该从标准、程序及基准等三个方面进行有效的合宪性控制。合宪性控制标准包括宏观标准、中观标准、直接标准和间接标准；程序从主体、阶段、方式维度展开；基准包括严格、中度、宽松三个层面。

关键词：环境法典 宪法 基本法律 根据宪法 生态文明 合宪性控制

2021年4月21日，全国人大常委会公布了2021年度立法工作计划。在第二部分“统筹立法质量和效率，科学合理安排法律案审议工作”中指出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”在第五部分关于“加强立法理论研究”中指出：“总结民法典编纂立法经验，开展相关领域法典化编纂和法律体系化研究。”可见，环境法典的编撰已经被全国人大常委会纳入工作计划。而同时，从2021年度立法工作计划中关于环境法典使用“研究启动”以及“加强立法理论研究”等表述中，也可以判断，针对环境法典的编纂目前主要处于加强理论研究的阶段。因此，当前学术界有必要围绕环境法典及其编纂进行充分的学理思考和论证。

一、环境法典编纂必须坚持以宪法为根据

近年来，法学界围绕环境法典及其编纂已经进行了较为集中的研究。有不少学者主张并呼吁制定环境法典；有的学者侧重从外国环境法典评介的角度思考我国环境法典的编纂；也有学者侧重从民法典与环境法典的关系上进行论证；甚至也有不少学者已经对环境法典的法典化程度、结构、主要内容乃至边界等进行了探索。但是上述研究中，几乎没有直接专门从宪法视角进行系统思考和论证的。

笔者认为，环境法典的编纂无论是在理论研究还是实际立法阶段，均应坚持以宪法为根据。“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”是我国官方对法律体系最权威的表述与定位，全国人大常委会2021年度立法工作计划再次强调：“坚持以宪法为依据，确保每一项立法都符合宪法精神。”这就意味着一旦启动环境法典的编纂，该法典自然就会纳入到以宪法为核心的法律体系中，而“以宪法为核心”首先要求必须坚持以宪法为根据。

其一，坚持以宪法为根据，是保证环境法典在法律体系中合理定位的必然要求。法理上认为，以宪法为核心的法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调。在宪法的统摄下，法律体系中调整不同社会关系的一些最基本的法律部门应该全部具备，不能有所缺漏。换句话说，在法律体系中宪法为部门法的地位提供最根本的依据。经过多年的发展，环境法学在法学中的独立学科地位已经确定。学术研究的推动，特别是生态文明入宪后对相关法律制度的要求与日俱增，环境法在法律体系中的独立法律部门地位呼之欲出。正如有学者所指出的，中国特色社会主义法律体系形成的基本标志之一，是各法律部门中具有基础地位、在法律体系中起到骨架与支撑作用的基本法律已经具备。当前出现了一个重大契机，就是启动环境法典的编纂。通过制定环境法典，将其定位为环境法体系中的基本法，统摄各环境法律，形成一个完整但富有内在逻辑性的环境法体系，改变现有的环境法部门支离破碎的状态，为环境法部门在官方的法律体系目录分类中合理定位提供实证法依据。无疑，这也是以宪法为核心的环境法律体系发展与成熟的必然要求与基本标志。

其二，坚持以宪法为根据，是保证环境法典编纂质量的必然要求。首先，现行宪法确认了包括习近平新时代中国特色社会主义思想在内的五个行动指南在国家和社会生活中的指导地位，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。而作为环境法典编纂最为直接的指导思想——习近平生态文明思想和习近平法治思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，因此宪法为环境法典的编纂提供了最根本的思想依据。再者，宪法中的中国共产党领导理论、权力理论、法治理论、权利理论等也可以成为环境法典编纂的理论依据。最后，宪法上的生态文明制度和条款构成了环境法典编纂的规范与制度依据。当宪法上的生态文明规范体系化、系统化和高阶化后，一部低阶的、仅涉及生态文明局部领域的具体法律显然是无法承担此项功能的。2018年修宪形成的关于生态文明的规范与制度，需要最直接、最全面的立法落实，只有综合功能性的环境法典才能真正满足2018修宪后宪法内涵发生变化所产生的内在立法需求。

其三，坚持以宪法为根据，编纂环境法典是依宪治国、依宪立法的具体落实。“坚持依宪治国、依宪执政”是习近平法治思想的核心要义之一。党的十九届四中全会决定明确提出健全保证宪法全面实施的体制机制。其中，加快形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径。

以宪法为根据，编纂环境法典，就是通过对环境法体系的发展与完备，从而成为依宪治国和宪法全面实施的具体体现。在此基础上，实现环境法体系的长足发展，这不仅是环境法体系自身发展的需要，也是2018年修宪后宪法精神、规范、制度体系的发展对部门法产生的功能要求，更是对新时代以来中央有关决策部署的必然法律反应。与此同时，以宪法为根据编纂环境法典，通过具体、以问题为导向直接面向环境保护与治理的制度设计与实践，反过来对宪法的理念、制度等也会产生新的重大发展。简而言之，通过环境法典，既发展环境法，也发展宪法。

二、环境法典编纂宪法根据的双重维度

所谓环境法典编纂的宪法根据，是指在价值与功能、原则与制度等方面，宪法可以为之提供的依据，既包括思想以及理论依据，也包括规范以及在此基础上形成的制度依据。宪法上有关的规范与制度构成环境法典编纂的文义依据；思想与理论虽然不够成直接的文字上的依据，但是对于保证环境法典编纂具有正确的指导思想，符合法治的基本原则、确保内容的科学性以及为有效实施提供必要条件等，均具有非常重要的作用，构成环境法典编纂的指导依据。在思想与理论依据的指导下，规范与制度依据的文义内涵才更科学，两者共同发挥作用，构成环境法典编纂宪法根据的双重维度。

（一）思想与理论根据

系统论宪法学主张，应以重新界定宪法功能为起点，构造一个宏大的理论体系，现代宪法在规范功能以外，还具有独特的社会功能，其在时间、空间、事物三个维度具有特定的内涵和特征。依据上述观点，中国宪法的序言与条文形成了一个特定的规范与制度的系统内涵，这为环境法典提供了宪法根据的整体性价值。

其一，习近平新时代中国特色社会主义思想是环境法典编纂的思想根据。2018年修宪，习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。众所周知，国家权力与公民权利及其关系是宪法最基本最核心的范畴。

从宪法的意义而言，习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代实现民族复兴、国家强大以及满足人民美好生活的具有最高法律地位和权威的指导思想。就环境法典编纂而言，习近平新时代中国特色社会主义思想入宪对于明晰国家宏大的发展目标中环境保护的重要作用及法律定位，在环境治理中满足人民美好环境生活等均具有现实的指导意义。

其二，中国共产党领导所构建的权力体制确定环境法典编纂的基本定位。现行宪法的第1、2、3条奠定了我国国家权力最基本的架构及其关系。2018年修宪，中国共产党领导直接写入现行宪法第1条。至此，中国共产党的权力被明确为国家权力体系的重要组成部分，而且居于核心和领导地位。就环境法典而言，党的关于环境保护的指导思想如何更好、更科学地体现在环境法典的基本原则以及具体制度中；面向环境法典的实施，在其制度设计中如何更科学化、更法治化、更有效化地体现党的实际上的领导地位与作用，在环境司法中党的环境保护政策与法律法规如何更实际有效地共同发挥应有功能等均是需要回答和落实的重要理论问题。

其三，“以人民为中心”具有环境法典编纂的权利意义。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，江山就是人民，人民就是江山。“以人民为中心”是习近平法治思想的核心要义之一。人是宪法的第一主体。按照一切权力来自人民的宪法精神，人民可以依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；自然包括环境保护和治理。因此在环境法典的编纂中，应该坚持人民在环境治理中的主体性地位，相关制度设计应该以满足人民的美好环境生活及有效保障环境权利为终极目的。

其四，国家治理体系和治理能力现代化要求环境法典编纂要进行合理的权力分工。党的十八届三中全会提出要推进国家治理现代化。党的十九届四中全会提出要把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。为此，有学者研究，依法治理与国家治理有内在关联性。法治体系是国家治理体系的重要依托。要把国家治理纳入中国特色社会主义法治轨道；加快推进国家治理制度化法律化；大力提升国家治理能力法治化水平。宪法意义上的国家治理，其核心就是更加合理更加有效的权力分工。为了更好发挥环境治理效能，横向而言，既要尊重深化党和国家机构改革以来现有的部门设置和职权分工的现状，更要以环境治理的有效性为核心导向进行更加合理的权力配置的改革探索。纵向而言，需要坚持遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。事实上，各地不同的经济社会发展水平对环境治理的实效有非常大的现实影响。因此，在环境法典的编纂中，应该更加合理地进行中央和地方的分工，并考虑各地的发展水平的不同，在制度设计上要有一定的实施弹性。

其五，依法治国对环境法典编纂提出目标要求。党的十五大明确提出依法治国，1999年修宪，依法治国写入宪法。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，并且首先要坚持依宪治国。宪法意义上的法治理论，至少包括法治国家目标论、法制体系统一论以及法律行为合宪论等几个方面。环境法典的编纂是完善以宪法为核心的法律体系向前迈进的重要一步，在环境法典的编纂中，坚持以宪法为根据，进而应明晰其在法律体系中的地位，这是法制体系统一论的要求；从法治国家目标论等的要求看，环境法治的核心目标应是促进有效规范的环境治理，更好地以法治手段平衡环境治理与经济社会发展的关系。

其六，关于环境资源的理论对环境法典编纂形成制度指向。现行宪法明确了自然资源、环境资源的所有制。环境资源属于国家和集体所有，意味着国家可以代表公共利益进行环境保护，从宪法把人作为终极价值的意义而言，有效环境保护的目标最终要有利于人民美好环境生活的满足，因而，环境权利的主张具有宪法上的正当性。环境法典的编纂应该在坚持宪法上规定的关于环境资源的所有和使用的理论基础上，诠释具体内涵，而且对于宪法的制度留白，可进行适度和有效地制度创新。

（二）规范与制度根据

1978年宪法首次规定了环境保护。1982年宪法在1978年宪法的基础上，既规定了资源所有及其利用，也规定了保护环境。2018年修宪，在宪法序言中增加了包括绿色发展在内的新发展理念、生态文明、美丽等的表述，在第89条关于国务院的职权中，增加了“生态文明建设”的内容。从而形成了宪法上生态文明制度的比较完整的多层次性的规范体系。

其一，生态文明是核心概念。如前文所述，在与环境有关的绿色发展、生态文明、美丽等概念中，生态文明是核心概念。它既直接体现建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计的政治决断在根本法上的确认，又将绿色发展的生产生活方式的变革与未来国家发展的美好目标在逻辑上有效连接；而且生态文明概念直接衍生了在原有的宪法上四大国家基本制度以外的第五大基本制度，即生态文明制度。所谓生态文明制度，是指宪法确认和调整的，保护和改善生态环境，提升国家环境竞争力以及人民生活环境指数的一系列制度的总和。其直接目的是协调人、国家与环境的关系，保护和改善环境；间接目的为满足人民的美好环境诉求，实现国家的经济社会可持续发展。

其二，绿色发展和美丽属于建设生态文明的目标表述。两者虽然都属于对党的有关政治主张在宪法上以生态文明建设为核心国家发展的目标性的表述，但是逻辑侧重有所不同。党的十八大提出建设美丽中国。习近平总书记指出：“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。”党的十八届五中全会首次把“绿色发展”上升为国家五大发展理念之一。绿色发展强调的是发展方式变革，回答了如何以生态、环保的方式发展的问题，属于实现国家既定发展目标中的手段措施；而美丽中国则是发展目标实现后的具体展现。

其三，宪法第9条和第26条的规定属于国策条款。该两条是现行宪法于1982年制定之时即予以规定的。但在2018年修宪后，随着生态文明入宪，被赋予了更加丰富的、深刻的制度内涵。宪法第9条主要讲的是资源所有及其利用，宪法第26条主要讲的是保护环境。该两条属于生态文明制度的主要条款，具有明确的规范内涵；对国家权力在环境保护及生态文明建设领域形成明确的指向性；对国家经济社会发展产生现实意义。因此，该两条的制度拘束力和立法要求是非常明晰和确定的，特别是2018年修宪后制度发展的新内涵，更应该在环境法典中予以全面准确体现。

其四，生态文明建设属于职权规范。2018年修宪，现行宪法在第89条增加了国务院的“生态文明建设”具体职权。一则，需要对国务院这一职权予以具体立法明确化；二则，这一职权与其他相关职权的关系需要研究并予以立法体现；三则，国务院的“生态文明建设”职权对于公民的环境权等将产生什么样的实践以及理论影响，也需要进行进一步研究，并反应在具体立法中。

通过立法发展宪法，是多年来我国法治建设的一条实际经验。环境法典在将宪法关于生态文明的规范与制度内涵整体上予以体现和落实的前提下，还应该有效回应和处理好宪法规范和制度中几个比较关键性的关系，并进行充分地具体化、制度化。

其一，生态和环境的关系。现行宪法既使用了环境的表述，也使用了生态的表述。“生态”使用在序言“生态文明”、第89条国务院的“生态文明建设”职权以及第26条的“生态环境”中，在前两个表述中，生态均是指比较大的与文明直接联系的概念，是指与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明等同等层次的文明；而在后一个表述中，生态则是对环境的限定，生态环境作为环境的下一层概念。“环境”在宪法中仅出现在第26条中，并列使用了生活环境和生态环境，作为宪法上环境内涵的两大类别。笔者曾经撰文指出，生态和环境具有不同的内涵，主要体现在概念、属性以及层次上。本文在此主张，除了一般意义上的区分，还要注意2018年修宪前后，生态这一概念内涵的变化。生态这一表述在1982年现行宪法制定之时，仅指生态环境，是小于环境的概念；而2018年修宪后，生态文明的概念显然又包含了或者大于环境的概念。因此，宪法上生态和环境的概念及其关系需要诠释清楚，基本上可以呈现生态环境→环境→生态文明这样一个内涵逐渐丰富、层次逐步提升的关系链。在这个关系链中，环境的概念及其使用语境，更具有广泛性，而且相比生态的概念，环境概念的接受度也更高。鉴于环境和生态的关系非常基础、非常重要，在环境法典的编纂中，一定要以宪法的内涵为根据，深刻理解该两者之间的关系。

其二，人和自然的关系。自近代意义的宪法产生以来，人一直是宪法的最核心要素，人的尊严被认为是现代宪法以来最核心的价值。人的尊严是权利的本质。宪法中的人在维护人类个体尊严的前提下如何对待自然则体现了宪法文明体系的不断提升。人既不是被自然甚至所谓神秘的力量主宰的对象，但也不是自然的主宰者。人与自然是生命共同体，人对自然的尊重，也是对人自身主体性价值的尊重。宪法上人与自然的关系，是宪法关系的新发展，呈现出新内涵，可视为宪法关系的一种新类型；这种关系在环境法典中是非常重要的，它会带来环境法律关系中主体和内容以及对应制度设计上的深刻变化。

其三，环境国家和环境公民的关系。公民和国家的关系被认为是最基本的宪法关系。但随着宪法中被越来越多地赋予环境、生态的内涵，国家和公民的关系，也在发生新的变化。如果说在传统的国家与公民的宪法关系中，公民是权利主体，国家是义务主体。那么，在新的环境、生态宪法关系中，国家和公民的主体地位和权利义务内涵均发生了新的变化。国家是生态文明建设的权力主体和责任主体，公民是生态文明建设的权利与义务主体。国家不仅要履行生态文明建设的义务和职责，也享有环境保护的利益；公民不仅仅可享有环境权益，同等程度上也要履行环境义务；国家的权力职责利益和公民的权利义务形成多层交错对应的关系。

其四，生态文明观和新发展理念的关系。随着生态文明写入宪法，社会主义生态文明观已成为特定的中国宪法观的有机组成部分。通过环境教育，可以让国家和公民养成正确的环境生态观，是有效进行环境治理的前提。有研究表明，教育对环境意识的提高不无裨益。为了促进环境教育，提高公民环境意识，世界多国如美国、日本、韩国、巴西等均制定了有关生态与环境教育的法律。建议环境法典也对生态文明观和环境、生态教育进行相应的制度规定。当然，对宪法和环境法上生态文明观的理解，应该处理好其与新发展理念的关系。党的十八届五中全会系统提出了新发展理念并通过2018年修宪写入宪法，即创新、协调、绿色、开放、共享，这五大理念构成了一个关于新时代如何高质量发展的完整的理念体系，其最终目的还是在于发展，通过保护环境保护生态，实现绿色发展。也就是说，环境法典中关于生态文明观及生态文明制度的设计，应该在新发展理念的整体体系中进行，应该注重法的制度性功能和发展性功能的平衡。

三、以宪法为根据编纂的环境法典在法律体系中的基本定位

以宪法为根据，启动环境法典的编纂，对之如何法律定位是首要工作。从逻辑上看，确立环境法在以宪法为核心的法律体系中的独立地位是第一步；接下来需要论证环境法典的基本法律地位；最后，必须明确在其第1条规定“根据宪法，制定本法”。

（一）通过环境法典编纂确立环境法在法律部门体系中的独立地位

以宪法为核心的法律体系既是一个实证法上的概念，也是一个学理概念。在法学理论上，法律体系，是指一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈现体系化的有机联系的统一整体。在权威的法学教科书中，环境法均被认为属于当代中国法律体系的重要法律部门，属于以宪法为核心的法律体系的重要组成的法律部门之一。而在全国人大官网公布的最新的《现行有效法律目录（291件）》中，分别列举了宪法、宪法相关法（49件）、民法商法（23件）、行政法（97件）、经济法（81件）、社会法（27件）、刑法（2件）、诉讼与非诉讼程序法（11件），并无环境法门类。在上述官方公布的目录中，有关环境保护的法律主要归属于行政法部门，有关资源类的法律主要归属于经济法部门。因此，围绕着环境法，关于法律体系以及法律部门的学理分类和官方分类是不一致的。在笔者看来，通过制定环境法典可以实现在法律部门体系中关于环境法的学理定位和法律定位的统一。

首先，趋向于综合性的环境法典的制定使得包括自然资源类和环境保护类在内的环境立法的官方分类定位与其学理关系可以保持一致。学理上普遍认为，自然资源法和环境保护法构成了以宪法为核心的法律体系中的环境法部门。事实上，1997年法学二级学科调整方案中就将环境法与自然资源法合二为一统称“环境与资源保护法学”。早在20世纪80年代，就有学者指出，环境法、自然资源法实际上是从不同角度来看待同一事物，调整同一类型社会关系，解决同一问题，实现同一目的的。21世纪初，又有学者指出，环境法与自然资源法具备趋同的法律保护客体——环境和自然资源、共同的法律调整对象——生态经济社会关系、相互融合的法律调整方法——立法模式，因此，环境法与自然资源法应当融合而成为一个法律部门。近年来，还有学者通过研究指出，随着环境资源化、资源生态化的趋势日渐明朗，自然资源法和环境保护法逐渐告别了早期的僵化与隔绝，开启了理念的融合与制度的对接。有学者指出，法律部门划分的标准和原则是法律规范所调整的社会关系与调整方法。在笔者看来，自然资源法和环境保护法在立法目的和立法内容上虽然侧重有所不同，但是自然资源也是属于宪法和法律上的环境的内涵，不管是在法律规定中，还是词典解释中，所谓环境的概念本身是包括自然资源的。也就是说，自然资源法和环境保护法所调整的社会关系与调整方法均是围绕相同的宪法上的核心概念即环境展开的。针对自然资源进行立法，不管是以管理为目的还是以使用为目的，均属于大的环境保护的范畴，所以，应该以立法事项本身的概念和内涵的科学性、合理性对立法进行归类，而不应基于行政管理的便利性或原有的部门设置为依据。以宪法为依据的环境法典，其内容既涵盖自然资源类，也包括环境保护类，是趋向于一定综合性的法律，可以有效解决上述问题。

其次，环境法典的制定可以有效改变在现有的关于环境类的法律分类中因缺少基本性法律而导致多部法律之间的关系不清晰并呈现出支离破碎的法律分布的状态。以归属于行政法门类的环境保护类法律为例，既有环境保护法，又有海洋环境保护法等；环境保护和海洋环境保护从逻辑上看存在交叉包容的关系；再以归属于经济法律门类的法律为例，几乎一种资源对应一部法律，且不说这会导致法律数量的一定的膨胀。即便以问题为导向进行满足实际需求的立法是被允许的，也是可行的，甚至是普遍存在的立法事实。但是不同的资源类法律实际归口指向不同的行政部门，由于管理理念、职权等的不同，概念和制度设置的一定的重复甚至相互抵触的情形，也在所难免。而有效坚持以宪法根据，环境法典的编纂可以承担环境综合法和环境基本法的一定功能，从而改变目前不尽合理的法律部门的分布状态。

最后，环境法典的制定可以充分实现环境法部门在新时代建设生态文明的综合性、核心性的法律功能。2018年修宪，形成了关于生态文明的比较丰富的宪法理论与制度内涵。从宪法条文本身的逻辑上看，贯彻绿色发展理念，赋予国务院生态文明建设的具体职权，是为了推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，而这种协调发展又是为了建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，最终为了实现中华民族伟大复兴。在宪法上，生态文明成为一项专门的国家基本制度，被赋予了独特重要并具综合性的法律功能。无疑，自然资源法和环境保护法分别被归属于经济法和行政法两个法律部门无法更为有效地满足2018年修宪后对于生态文明制度建设和保障的法律发展的需求。因此，只有通过制定环境法典才可以改变并有效更新支离破碎的环境法律体系，进而承担起建设生态文明的综合的、核心的法律功能的重任。

（二）环境法典应定位为基本法律

在以宪法为核心的法律体系中，一般分为三个层次，即宪法、基本法律和基本法律以外的法律。基本法律和基本法律以外的法律在法律体系中的地位和功能是迥异的。

依据宪法和立法法，所谓基本法律，是指由全国人民代表大会制定和修改的涉及刑事、民事、国家机构的和其他的可成为基本法律的法律。学术界比较有代表性的观点认为，“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。笔者曾撰文指出基本法律的几个含义：（1）由全国人民代表大会制定；（2）法律效力仅次于宪法；（3）事关国家某个领域内的重要制度。由于在法律体系中，基本法律与宪法构成直接的上下级位阶关系，因此关于基本法律的思考，还是要回到宪法自身的内涵上来。按照权威教科书的界定，所谓宪法规定的就是涉及国家的政治、经济、文化、社会、对外交往等各方面的重大原则性问题和根本性问题。依据宪法规定，涉及刑事、民事、国家机构的法律属于基本法律；除上述三类以外，还存在其他的基本法律。因此，除了涉及刑事、民事、国家机构的法律自带基本法律属性，一部法律之所以可以成为“其他的基本法律”，其核心内涵就是对宪法规定的重大原则性问题和根本性问题的直接的具体规定。也就是说，该部法律所规定内容是否构成对宪法上规定的重大原则性问题和根本性问题的直接具体化，是判断其能否成为基本法律的最关键标准。通过2018年修宪，现行宪法已经形成了生态文明的规范与制度体系，而且这种宪法内涵的变迁直接导致了学理上对于宪法上的国家基本制度体系由经济、政治、文化、社会四大方面发展为经济、政治、文化、社会、生态五大方面。2018年修宪后，建设生态文明已经成为建设社会主义现代化强国、中华民族伟大复兴这一国家和民族关于发展的终极性目标的重要依托和条件，生态制度已经成为宪法上规定的重大原则性问题和根本性问题之一，因此，对于宪法上生态文明和生态制度予以具体规定的法律，就可以满足基本法律的标准，构成了所谓“其他的基本法律”，所以，直接落实宪法上生态文明规范和制度的环境法典在以宪法为核心的法律体系中应定位为基本法律。

环境法典定位为基本法律，意味着以宪法为核心的环境法律体系的正式形成；意味着环境法典可以全面落实宪法上相关的规范与制度体系；意味着环境法典可以更好地实现有效推进生态文明建设的法律功能。

（三）环境法典应该在其第1条明确规定“根据宪法，制定本法”

基本法律的概念强调的是其在法律体系中的重要性和位阶仅次于宪法，虽然无法以是否写明“根据宪法，制定本法”来判断该部法律是否为基本法律，但是“根据宪法，制定本法”的表述一定是判断其与宪法关系远近和自身重要性的一个非常重要的标准。毕竟，与宪法能发生直接的根据性关系，才是以宪法为核心的法律体系的第一层次。

目前官方公布的纳入官网统计数据的生效的291件法律中，宪法相关法49件中，有37件写明根据宪法制定，包括国旗法、国徽法、立法法、国歌法等；民商法23件中，有5件写明根据宪法制定，包括民法典、个人独资企业法等；行政法97件中，有35件写明根据宪法制定，包括文物保护法、义务教育法、土地管理法、教育法、高等教育法、民办教育促进法、基本医疗卫生与健康促进法等；经济法81件中，有5件写明根据宪法制定，包括矿产资源法等；社会法27件中，有11件写明根据宪法制定，包括母婴保健法、职业病防治法等；程序法11件中，有4件写明根据宪法制定，包括行政诉讼法、民事诉讼法等；刑法2件，均写明根据宪法制定。

笔者通过梳理，注意到一种情形，就是看似相同性质或类型的法律，有的写明了“根据宪法，制定本法”，有的则没有写明。如在宪法相关法中，同属国家标志的四部法律中，国旗法、国徽法、国歌法均写明根据宪法制定，国籍法则没有写明；民商法中，个人独资企业法写明了根据宪法制定，合伙企业法则没有写明；行政法中，义务教育法、教育法、高等教育法、民办教育促进法写明了根据宪法制定，职业教育法、国防教育法则没有写明；经济法中，矿产资源法写明了根据宪法制定，而同为宪法上规定的与矿产资源共同属于国家所有的水资源的水法则没有写明；上述事例为数不少在此不再一一列举。

本文在此并不探讨一部法律写明“根据宪法，制定本法”其本身的正当性、合理性；而且，正如前文所述，基本法律的含义或者判断标准并非是单一的，而是综合性的。但是上述多例至少说明了一种情形，就是可能同为基本法律，有的写明了根据宪法制定，有的则没有；如果我们把写明根据宪法制定作为一部法律重要性和基本性的重要标志，那么一部基本法律没有写明根据宪法制定，至少在立法技术上和法律位阶的逻辑上是存在一定的瑕疵的。因此，环境法典的编纂，一定要避免再次发生此类问题，即一定要在第1条明确写明“根据宪法，制定本法”。一是，可以避开上述的立法瑕疵；二是，可以更加明确环境法典的基本法律地位；三是，在所有的环境类法律中，可明确起到核心性、统摄性、基础性的作用，而目前这样的法律在现有法律体系中恰恰是缺失的；四是，改变长期以来环境类法律几乎没有一部写明“根据宪法，制定本法”的现象，改变环境类法律处于所谓边缘性法律的境遇，同时也更加符合2018年修宪后，宪法规范和制度体系中关于生态文明的高价值设定对于法律制定的位阶预期。

四、环境法典编纂及其未来实施的合宪性控制

法律是一门科学，有自身的体系，左右、上下，特别是与宪法不能抵触。环境法典的编纂一旦启动，就要进行有效的合宪性控制，只有这样才能确保环境法典编纂有效坚持宪法根据，才能保证环境法典的编纂质量，才能更好发挥环境法典预期的法律功能。所谓环境法典的合宪性控制，是指在充分有效坚持宪法根据的基础上，通过确定的标准，经过一定的程序，并采取合理的基准，使得环境法典的编纂过程、内容体系以及未来实施均能体现宪法精神。

（一）环境法典合宪性控制的标准

其一，党的指导思想、政策等明确写入宪法的内容。我国宪法明确规定了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家和社会生活中的指导地位，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。宪法指导思想在国家政治生活和社会生活中具有根本指导作用，是解释和实施宪法的根本依据和行动指南。此外，在我国政治生活和立法活动中，党的政策、主张往往通过立法成为基本国策，其中最为重要的部分被写入宪法。宪法中确认的党的指导思想和政策等对环境法典的编纂既产生外部法律规范意义上的宏观指导，也需要进行具体的制度落实，如习近平生态文明思想和保护环境的基本国策等，因而成为合宪性控制的宏观标准。

其二，宪法的精神、原则。“确保每一项立法都符合宪法精神”，既是全国人大立法计划的工作规定，更是落实依宪治国、依宪立法、全面实施宪法的基本要求。习近平总书记多次讲话指出，要求弘扬宪法精神。

宪法永恒不变的精神，就是要规范国家权力的行使，保障公民权利的实现，保持权力与权利的协调与平衡。宪法精神以“人的尊严”作为宪法制度存在的基本哲学。宪法精神存在于宪法文本，约束着国家所有生活，包括立法、行政与司法等领域，以及个人的生活领域。特别在立法领域中宪法精神直接发挥价值引导、规范调整与凝聚社会共识的功能，使所有立法体现宪法价值，保持其合宪性基础。我国宪法的基本原则有坚持中国共产党的领导、人民主权、社会主义法治、尊重和保障人权、权力监督与制约、民主集中制等。宪法的精神、原则在环境法典的编纂中被具体化为法律规范和制度，既是环境法典编纂的根据，更是检验环境法典合宪性的中观标准。

其三，宪法的规范、概念和制度。宪法的规范和概念以及在此基础上形成的制度是一个整体的系统。“根据宪法，制定本法”到底意味着什么？一是，对整体的宪法规范与制度的落实。任何基本法律在其第1条均规定“根据宪法，制定本法”，而没有写明根据宪法的某一条或某几条制定，这就意味着，该部基本法律对宪法上的某项基本制度的落实首先要对整体的宪法规范与制度内涵进行系统体现。二是，对宪法上某项具体的基本制度的落实。一部基本法律不可能直接对我国宪法上全部的规范与制度予以体现，只能是根据宪法对某些领域的重要的基本制度予以具体化。具体到环境法典的编纂，宪法上的生态文明规范、概念和制度构成其合宪性规范和制度控制的直接标准，正如有学者所指出，环境法典在编纂中，要明晰生态环境概念的宪法依据；而宪法上与生态文明规范、概念和制度有间接关系的其他规范和制度系统则构成了其合宪性规范和制度控制的间接标准。

（二）合宪性控制的程序

其一，从主体上看，要坚持由全国人大实际有效主导环境法典的编纂。现行宪法第58条明确规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。根据现行宪法第62条，全国人民代表大会制定基本法律。党的十八届四中全会决定明确指出，人大主导立法。因此，环境法典的编纂当然应由全国人大作为制定主体。本文需要强调的是，全国人大不仅在程序上享有对环境法典编纂的立法权，而且应该在实质上有效主导环境法典的编纂。环境法典的编纂是一项比较浩大的系统工程，环境法典的内容，不仅要全面落实宪法相关规定，而且要作为我国生态文明建设的主要依托和保障，所涉及的内容庞杂，对应的政府职能部门众多，因此，只有由全国人大实质主导环境法典的编纂，才可以满足上述要求，可以有效克服实际由部门立法会出现的相关问题。

其二，从阶段上看，分为事前合宪性控制、事中合宪性控制以及事后合宪性控制。所谓事前的合宪性控制，是指环境法典编纂一旦进入立法计划，开展前期工作的时候就应该纳入合宪性控制机制之中。主要是审查环境法典的编纂在宪法上的正当性，是否符合并具备充分的宪法根据。环境法典编纂启动的时机、条件成熟的重要标准，就是在宪法上的正当性和根据的适足。所谓事中的合宪性控制，是指环境法典的编纂工作启动后，同时进行合宪性考量。主要是审查环境法典的编纂是否坚持宪法精神，是否足够根据宪法规范与制度。具体来讲，环境法典的精神、原则要充分根据宪法；环境法典的结构要充分体现宪法内涵；环境法典的具体规范与制度要符合三个要求：即对宪法规范与制度的落实，对宪法规范与制度的具体化，以及在合宪性的基础上对宪法规范与制度的适度发展。所谓事后的合宪性控制，是指环境法典即便完成了编纂工作，在实施预备期以及实施过程中，要全程全域纳入合宪性控制的机制之中。即便是已经进行了充分的事前和事中的合宪性控制，也无法完全确保环境法典在宪法上没有任何瑕疵，因此事后的合宪性控制是必要的。既包括有权机关依职权主动进行的合宪性审查，也包括抽象的或具体的利益相关人依申请启动的合宪性审查。由于环境法法律关系的特殊性，不能仅限定于具体的利益相关人，才可以申请启动合宪性审查。在对环境法典的事后合宪性控制之后，如果确有违反宪法的情形，则启动对环境法典的修改程序，以符合宪法的要求。

其三，从方式上看，合宪性审查、宪法解释等并用。针对环境法典的合宪性审查，是指在事先、事中以及事后三个阶段，当发现可能存在宪法性问题，特别是可能存在宪法瑕疵时，均可启动宪法审查。其审查标准是宪法指导思想、原则、规范及制度等。实践中，应以合宪性推定为原则，传统的合宪性推定原则对中国更适用的理论是立法权尊重与宪法秩序统一性。合宪性推定原则要求法治国家的立法者们在立法过程中始终关注作为上位法的宪法，以保障立法内容与宪法规范相一致。所以，针对环境法典的合宪性推定，在确保了环境法典编纂进行有效的合宪性控制的前提下，只要不存在实质性宪法瑕疵，均以有利于环境法典的编纂及实施为原则。针对环境法典的宪法解释，包括两个阶段，在环境法典的编纂阶段，通过解释更加明确宪法的规范内涵，让环境法典更好地根据和落实宪法，减少可能的瑕疵；在环境法典的实施阶段，通过宪法解释，可进行合宪性判断。如果存在宪法瑕疵，则可启动环境法典的修改程序。合宪性解释的规范功能体现为法律规范的合宪性控制和效力维护，两者包含于同一过程之中，是在宪法框架下通过“以法就宪”和“以宪就法”的反复循环而实现的宪法和法律的协调一致。针对环境法典的宪法解释，也应该奉行适度宽松原则，即只要不抵触和违反宪法，即视为可通过合宪性判断，这是基于对环境法的学科特点的尊重，以及实质促进生态文明建设的需要。

（三）合宪性控制的基准

法学上讲的审查基准，一般包括严格、中度、宽松三个层面。三层次的审查基准，既经常运用在权利保障中，也适用于比例原则。在笔者看来，针对环境法典进行合宪性控制，既需要明确控制的标准，也需要探讨控制到何种程度。具体而言，所谓环境法典合宪性控制的基准，是指依据确定的控制标准，并经过相关的程序及具体实施过程，针对环境法典的合宪性控制的程度。须要说明的是，标准是指根据什么进行控制，而基准侧重探讨控制的尺度和程度。

其一，严格基准。宪法的精神、原则、与人民利益直接相关的内容，以及生态红线等构成环境法典合宪性控制的严格基准。宪法精神是宪法的灵魂，是宪法成之为宪法并与其他法区分开来的关键。宪法基本原则既框定了我国的基本权力架构，更提供了法律保障公民权利的基准。与人民利益直接相关的内容是宪法和法律的终极价值之所在。生态红线是生态环境保护的底线，是确保生态环境保护的意义及作用的基础。

其二，中度基准。环境保护与经济社会发展关系构成环境法典合宪性控制的中度基准。保护环境是我国宪法上确认的基本国策之一，是我国宪法上作为基本国家制度之一的生态文明制度的核心内容。但同时，保护环境更是民族复兴、强国建设等宏大国家目标的大的发展系统中的重要一环，而且，满足人民美好环境生活也以经济社会的充足发展为社会和物质条件，因此有必要处理好环境保护与经济社会发展的关系。无疑，经济社会发展不能以牺牲环境为代价。如前文所述，生态红线是底线，但是，如果经济社会发展的具体措施没有构成对保护环境的根本性破坏，只要符合法治等基本要求，则是可以被允许的。当然最理想的状态是，既可以有效保护环境，又能有力促进经济社会发展。

其三，宽松基准。宪法未有明确规定，特别是没有明确禁止的内容，构成环境法典合宪性控制的宽松基准。宪法的根本法性质，决定了其制度多是原则性的；而且宪法为一定时期未来的制度发展也进行了制度留白。宪法与法律的关系绝非僵化的单向的关系，法律上的制度创新也会带来宪法的发展。对于环境法典而言，制度创新的需求远大于传统的法律，因此根据宪法文本及其解释，只要不是宪法上明确禁止的，均是可以被允许的。

余论

不管是基于法律体系中以宪法为核心的基本特征和要求，还是环境法典的基本法律定位的属性使然，环境法典的编纂均需要在宪法框架下进行。宪法上的规范体系与理论架构是环境法典编纂中必不可少的，也是确保环境法典在法律体系中的重要与独立地位必不可少的。当代宪法学的任务就是把不同理论整合成一个融贯的理论。但是，宪法理论与规范体系能否为环境法典的编纂提供足恰的理论与规范供给；环境法典的编纂到底能解决法律上的什么问题，环境法典的编纂为环境法学和宪法学的发展又会带来什么积极变化等，以上这些问题，不仅是宪法学需要充分回答的，也是环境法学需要认真思考的。

当然，环境法典的编纂一定要在宪法理论指导下进行，总之，在环境法典编纂的宪法根据以及合宪性控制等方面，尤其需要宪法学者和环境法学者通力合作。可主要围绕但并不限于以下问题展开：一是，环境法典中的用语、概念是否要完全与宪法保持一致，在合宪性的基础上或者不与宪法相抵触的前提下，环境法典能否对宪法上使用的概念进行进一步的界定或扩充；二是，围绕环境法典的结构与具体制度，宪法上相关的国策条款、国家权力运行与国家制度条款、公民权利义务条款等规范体系以及在此基础上的理论体系能否有效供给；三是，在一些重要的、关键性的问题上如生态文明、新发展理念、环境权等能否产生基本达成共识的研究成果并体现在环境法典的编纂当中。