执行行政诉讼法若干解释九十三(关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释)

对行政非诉讼执行案件的几点建议

鞍山市千山区法院行政庭滕启刚

论文提要：

本文是通过行政非诉讼案件的强制执行，阐述人民法院对此类案件的理解及具体操作的规则,以此来提高行政审判干部的司法能力。

本文可能与同行以前的文章在内容上有雷同之处，但绝无抄袭之意，请同行谅解。

全文共用了7553字。

正 文：

行政非诉讼执行案件是人民法院执行工作中一项重要工作。近几年，人民法院的行政非诉讼案件大幅度上升，给人民法院行政审判工作带来了较大压力。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第９３条的规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”依照本条款规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成合议庭就具体行政行为的合法性进行全面审查。审查的结果大部分是准予强制执行，但是有很多非诉讼执行案件在执行阶段却发现了瑕疵，有的甚至不能进行强制执行，所以在具体操作中出现了很多问题，因此行政非诉讼案件的执行问题己经迫在眉睫,笔者现就针对在非诉执行行政案件中如何操作问题，谈谈个人的见解，以求教于同仁。

一、非诉行政案件的审查是人民法院行政庭的一项重要工作，必须很好地作为

所谓非诉执行行政案件是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。长期以来，由于法院对行政审判工作重视不够，特别是对非诉执行行政案件的审查认识不足，有些法院根本没有把对非诉执行行政案件的审查作为办理行政案件进行统计，这样就极大地影响了对行政审判工作的评价，也不利于调动审判人员的积极性，更不利于对行政审判方式改革的研究，行政审判的职能作用没能够得到很好地发挥。

随着依法治国战略不断推进及中国加入ＷＴＯ后，行政机关的行政行为会越来越频繁，非诉执行行政案件也会日渐增多，据不完全统计，去年和今年的非诉执行行政案件比往年同期相比，翻了好几倍，比行政诉讼案件增加了好几个百分点，面对如此繁重审判任务，如何适应行政审判新发展的需要是目前亟待解决的问题，为此，我们必须首先解决好司法观念的转变问题即人民法院是否应当对具体行政行为的合法性进行审查这个问题，对此，过去曾有过不同意见，有的同志认为，对非诉执行行政案件无须进行合法性审查，理由是：１.申请执行的具体行政行为已不具有可诉性，即当事人在法定期限内不起诉，已经丧失了起诉权；因而也就不属于司法审查的范围；２.人民法院对行政机关申请执行其具体行政行为的案件，只能对其申请的条件是否符合规定作程序性审查，而不能对具体行政行为作实体性审查；３.人民法院对具体行政行为强制执行后，如果具体行政行为违法或错误，给被执行人造成损失，应当由作出具体行政行为的行政机关负责赔偿。但笔者认为，对具体行政行为的合法性应当进行审查，理由有：１.当事人对具体行政行为不起诉也不履行，行政诉讼法规定行政机关可以申请人民法院强制执行，其意义在于建立一种司法权对行政权的监督制约机制；２.具体行政行为一经人民法院决定执行，即属于司法执行的性质，表明具体行政行为的合法性已经得到人民法院的司法确认，那种认为只要行政机关的申请符合程序规定，无论具体行政行为是否合法正确都应当予以执行，此观点不符合立法本意，也与立法的目的相悖；３.当事人对具体行政行为不起诉也不履行的原因比较复杂，行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为违法错误的情况也时有发生，一些法院不经审查就交付执行而造成严重后果的教训是深刻的。为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第９３条明确赋予人民法院对非诉执行行政案件进行合法性审查的司法审查权。可以说对非诉执行行政案件的合法性审查是人民法院的法定职责，我们必须很好地运用。

二、对非诉行政案件执行的审查应当采用的形式

人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识也不尽相同。一种意见认为，法院对非诉执行行政案件的审查，应实行全面审查，即应按照行政诉讼法规定的审查诉讼案件的方式、程序进行审查，理由有：１.对申请执行的具体行政行为进行全面审查符合行政诉讼法第５条规定的合法性审查原则；２.全面审查包括对申请执行的具体行政行为的事实、证据、程序、主体的合法性审查，任何一个具体行政行为的合法性都必须具备一定的事实要件，才可能是有效的，如果不对事实主体进行审查，只对程序是否合法进行审查，申请执行的具体行政行为的合法性就无法确认；３.从行政诉讼的立法目的看，一是保护公民、法人及其他组织的合法权益；二是监督行政机关依法行政。而法院的行政强制执行是一种司法行为，与公民、法人及其他组织的切身利益息息相关，如果不对申请执行的具体行政行为进行全面审查，就不能有效地贯彻行政诉讼法的立法目的和宗旨。另一种意见认为，法院对非诉执行行政案件的审查，应采用适度审查的标准，即对申请执行的具体行政行为是否有明显违法进行审查，笔者倾向于此种观点，如果经审查发现该具体行政行为确有明显违法，可以裁定不准予强制执行。笔者认为，对非诉执行行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同，法院审判诉讼行政案件的目的是通过对具体行政行为合法性审查，达到维护和监督行政机关依法行使职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉执行行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。可见，两者的目的不完全相同，全面审查的观点混淆了两者的界限和目的，过多地强调司法监督的作用，全面审查是照搬诉讼案件的审查方式来审查非诉执行行政案件，这种观点不客观，也脱离实际。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我们对非诉执行行政案件的合法性审查只能采用适度审查的标准。为规范对非诉行政执行案件的审查，今年４月，最高人民法院在上海召开了行政审判工作研讨会，在会上制订了《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿，该稿现已下发全国各地法院征求修改意见。此《规定》第２２条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”可以说最高法院对非诉执行行政案件进行合法性审查采用的是适度审查标准，即对申请执行的具体行政行为的合法性审查就只审查其是否存在重大明显的违法或无效。

三、如何掌握具体行政行为存在重大明显违法或无效

根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第９５条的规定，把申请执行的具体行政行为是否存在重大明显违法概括为三点：即１.明显缺乏事实根据的具体行政行为；２.明显缺乏法律依据的具体行政行为；３.其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为。

(一)具体行政行为明显缺乏事实根据﹖所谓明显缺乏事实根据的具体行政行为是指具体行政行为没有相应证据作为依据，行政机关对相应事实认定存在重大错误，事实认定不清，使行政机关得以作出具体行政行为的事实无法成立。为了更容易理解该项内容，对此，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》(征求意见稿)作了必要的补充：即１.行政机关在人民法院限定期限内不提供认定事实主要证据的；２.行政机关提供的证据不能证明具体行政行为所认定的基本事实的；３.重复处罚的；４.其他明显缺乏事实根据的。

(二)具体行政行为明显缺乏法律依据。所谓明显缺乏法律依据是指行政机关作出的具体行政行为的法律文书中根本没有引用法律依据，行政机关对法律、法规的运用明显存在错误等情形，没有法律依据一般表现为，具体行政行为没有适用法律规范，其具体行政行为所针对的违法行为或特定事项也没有相应的法律依据可适用。适用法律有明显错误一般表现为，适用已经废止或失去效力的法律规范，所适用的法律依据明显不适用于具体行政行为所针对的行为或情形。对此，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿也作了必要的补充：“即１.具体行政行为没有适用任何法律规范的。２.具体行政行为所依据的法律规范明显不适用于具体行政行为所针对的情形的。３.具体行政行为适用法律规范违反法律适用规则的。４.其他明显缺乏法律规范依据的。

(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的，此条款属弹性条款，需要人民法院根据实际情况作出具体判断，由于该项规定缺乏可操作性，为了便于审判人员在实际工作中容易把握，最高人民法院《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》(征求意见稿)作了详细的补充：“即１.具体行政行为的程序违反法律禁止性规定的；２.行政机关在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩、听证或者复议权利的；３.行政机关以利诱、欺骗、胁迫、暴力等不正当手段作出的具体行政行为的；４.复议机关在复议程序中收集和补充证据的；５.行政机关提供的主要证据是具体行政行为作出后自行收集的；６.行政机关未履行法定行政程序义务作出具体行政行为的；７.其他严重违反法定行政程序的。

在对非诉执行行政案件进行合法性审查中，除了对是否存在重大明显违法的具体行政行为进行审查外，还应当对无效的具体行政行为进行审查。所谓无效的具体行政行为﹖是指没有法定依据或者不遵守法定程序作出的具体行政行为，包括：１.法律文书没有送达的；２.行政机关无职权的；３.行政合同严重违反法律规定的；４.行政处罚不告知处罚事实和理由的；５.法律、法规规定的其他无效情形。

四、对非诉讼执行案件强制执行如何操作问题

《行政诉讼法》第六十六条明确规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》以下简称《解释》第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议做出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，做出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利人在90日内可以申请人民法院强制执行。以上两条规定确立了我国行政非诉讼强制执行的基本概况，具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；平等民事主体被行政机关依法律事实做出裁决后，在行政机关未予申请强制执行后，也可以申请人民法院强制执行。人民法院在受理、审查、执行行政机关的具体行政行为俗称为“非诉执行”，“非诉执行”案件在具体操作过程中存在着许多问题，笔者仅从非诉执行案件的司法实践入手刍议一下这些问题及解决办法。 中华人民共和国行政诉讼法>

（一）、强制执行裁定书何时下发的问题

有的法院在受理了行政机关申请执行的具体行政行为后，在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否决定执行作出了裁定。笔者认为，这样做不可以，《若干解释》第九十三条虽然明确规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在三十日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定。笔者认为，在行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查之前，应当先下发一执行通知书，因为非诉讼执行案件勿需进入到行政审判程序，主要是对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，有的行政权利相对人对行政机关的具体行政行为虽然无异议，但是有的行政机关的具体行政行为往往出现不依事实说话，有的严重违反法定程序，剥夺权利相对人的合法权益。所以，对于这样的具体行政行为，法院是不益于进入到强制执行阶段的。为了杜绝这一方面等问题的出现，有的法院采取在审查阶段，向当事人送达执行通知书，当事人接到执行通知书后，有异议的提出异议，然后合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，再做出强制执行的裁定，送达给当事人；有的法院实行“非诉讼执行案件陈述申辩书”,在审查阶段送达给权利相对人，使权利相对人知道自己享有的权利，如果被执行人对具体行政行为无异议，其应当自觉履行,法院则不需要做出强制执行的裁定,反之，接到法院的强制执行通知后，仍不履行的或者提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，做出予以强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准许执行。笔者认为，行政庭受理行政机关的深情厚，应该在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就必须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易出现错误的裁定。所以在做出准予强制执行裁定之前,先给当事人送达执行通知书,而后再下发强制执行裁定书，这样会避免做出错误的裁定。

（二）、申请法院强制执行的时间把握问题

大多数行政机关申请法院强制执行的案件大都掌握在具体行政处罚决定书送达之日后60日之后180日之内,有的法院掌握在九个月之内,还有些案件依据法律的规定，限制在法定起诉期限15日之后,如果当事人未提起行政复议，也为向法院起诉，就来法院申请强制执行。笔者认为，关于申请法院强制执行的时间比较乱，有的理解存在片面性，有的理解上忽左忽右。行政处罚法的45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法、行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，有一些行政机关认为，只要具体行政行为做出并送达后，即使申请复议和提起诉讼的，也可以立即申请人民法院执行，即便是相对人复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些行政机关认为，具体行政行为做出并送达后，超过15日当事人未起诉就可以申请法院强制执行，因为《若干解释》第88条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，15日后当事人未起诉的就可以申请人民法院执行。这样做是不可取的，有时甚至是违反法律规定的。因为行政相对人申请复议的期限按照行政复议法的规定是60日，因而造成了复议与起诉期限的不同步，也就造成了对法定起诉期限的两种理解。行政诉讼法第38条第1款的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内做出决定。法律、法规另有规定的除外；第2款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不做出决定，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外；第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。以上条款都规定了“法律另有规定的除外”，一个是复议的时间为两个月，一个是复议之后和不予复议期满15日内向人民法院提起诉讼,行政复议法第19条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不做答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。行政复议法第19条的规定与行政诉讼法第38条第2款的规定是统一的,是不矛盾的。行政复议法的规定采取的是应当先行复议的案件只能复议前置,不能到法院起诉，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。因此法定的起诉期限届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，所以法规规定的法定起诉期限届满应理解为法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日,这样一来，凡是申请复议的案件，行政机关至迟应该在八个月以内申请法院强制执行,如果没有申请复议，而且该案件又不是复议前置的案件，那么行政机关应该在至迟九个月内申请法院强制执行。

（三）、关于非诉讼执行案件的先予执行问题

（四）、关于非诉讼执行案件适用听证程序的问题

行政非诉讼执行案件不同于申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的行政裁判文书，是要经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁判文书有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段。而行政非诉讼执行案件需要进行合法性审查，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的审查，对于行政非诉讼执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才进入到执行阶段。所以笔者建议为了把握非诉讼执行案件的稳定性、准确性，应对非诉讼执行案件进行听证程序，当然对个别争议较小的申请行政非诉讼执行案件不一定都要举行听证，引用听证规则，可以使不明了事实的非诉讼行政案件得以审查清楚，考虑到非诉讼执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，所以不宜照搬诉讼程序。

以上是笔者在司法实践过程中对非诉讼执行案件的几点建议，有不对的地方，请同行们批评指正。