行政诉讼法解释未告知起诉期限(作出行政行为时未告知诉权或起诉期限的)

裁判要旨

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”虽然刘富村村委会原审诉称其于2018年4月份就知道被上诉人的违法占地的行为，但该行为系行政事实行为，具有持续性，该行为持续到2018年年底，且刘富村村委会并未被告知起诉期限，根据上述规定，刘富村村委会于2019年7月19日提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。

裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）豫行终3477号

上诉人（原审原告）洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会，住所地河南省洛阳市洛龙区东西大街与南北大街交叉口东210米路北。

诉讼代表人石永峰，男，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。

诉讼代表人刘玉斌，男，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。

诉讼代表人张文杰，男，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。

诉讼代表人朱线珍，女，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。

诉讼代表人沈六英，女，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。

法定代表人刘宛康，系该市人民政府市长。

委托代理人陈彪，系该市国土资源局工作人员。

委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道212号。

法定代表人张玉杰，系该区人民政府区长。

委托代理人王德礼，河南智翔律师事务所律师。

上诉人洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会（以下简称刘富村村委会）因与被上诉人洛阳市人民政府、洛阳市洛龙区人民政府确认行政行为违法纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初337号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案，上诉人刘富村村委会的诉讼代表人石永峰、刘玉斌、张文杰及委托代理人刘德宇，被上诉人洛阳市人民政府的委托代理人陈彪、崔神宝，被上诉人洛阳市洛龙区人民政府的委托代理人王德礼到庭参加诉讼。被上诉人洛阳市洛龙区人民政府仅委托律师出庭参加诉讼，其负责人及相应的工作人员均未出庭。本案现已审理终结。

上诉人刘富村村委会原审诉讼请求：1、确认洛阳市人民政府、洛阳市洛龙区人民政府占用刘富村村委会集体土地的行为违法；2、本案由洛阳市人民政府、洛阳市洛龙区人民政府承担诉讼费。

原审法院认为，首先，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。……”本案中，刘富村村委会诉称自2018年4月份开始就已经在刘富村村民的土地上进行“伊水游园”的施工建设，按其所诉，其自2018年4月份已知道所诉行政行为发生，其于2019年7月19日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故其起诉应予驳回。其次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以原集体经济组织的名义提起诉讼。经法庭调查，刘富村村委会称其村共有约四千余人，但其提供的村民签名并未达到过半数，故其以集体经济组织的名义提起本案诉讼并不符合上述司法解释的相关规定，其起诉应予驳回。另外，刘富村村委会已签订相关协议对涉案土地权利予以处分，被诉占地行为对其权利义务并不产生实质影响。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会的起诉。

上诉人刘富村村委会上诉称，（一）洛阳市人民政府、洛阳市洛龙区人民政府的违法行为属于持续性的行政事实行为,一直持续到2018年12月份(洛龙区国土资源局自己认可),刘富村村委会在期间也向洛阳市国土资源局及洛龙区国土资源局进行了投诉,刘富村村委会的起诉不超过起诉期限。（二）刘富村村委会的起诉符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定,上诉人原审中明确说明是按照户数起诉,但是原审裁定却按照人数计算,明显认定事实错误。（三）刘富村村民委员会签署土地流转协议与本案政府占地行为(改变土地用途)不是同一个法律关系,洛阳市人民政府、洛阳市洛龙区人民政府违法占地的行为严重损害了刘富村村委会的合法汉益。综上,原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销（2019）豫01行初337号行政裁定；2、指令原审法院继续审理本案或者改判确认洛阳市人民政府及洛阳市洛龙区人民政府占用刘富村村委会集体土地违法。

本院认为，一、刘富村村委会提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然刘富村村委会原审诉称其于2018年4月份就知道被诉行为，但该行为系行政事实行为，具有持续性，该行为持续到2018年年底，且刘富村村委会并未被告知起诉期限，根据上述规定，刘富村村委会于2019年7月19日提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。

二、过半数户村民以刘富村村委会名义提起本案诉讼符合起诉条件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，刘富村的村民是以户为单位提起的本案诉讼，其户的数量已经过半。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一、二十二条规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。如果机械的认为只有人数过半才可以集体经济组织的名义提起诉讼，不利于保护村民的诉讼权利，显然有违公平，亦与《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定不符。故本院认可过半数户村民以刘富村村委会名义提起本案诉讼。

三、刘富村村委会与被诉的占地行为有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，尽管刘富村村委会已签订相关协议将涉案土地流转，但该土地并未经合法程序征收，刘富村村委会依然是该土地的所有权人。刘富村村委会与被诉的占地行为具有利害关系，其提起本案诉讼符合上述法律规定的起诉条件。

综上，上诉人洛阳市洛龙区关林街道办事处刘富村村民委员会的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初337号行政裁定；

二、指令河南省郑州市中级人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长　董　抒

审判员　李平均

审判员　荆向丽

二〇二〇年一月十五日

法官助理张东方

书记员王轩