商业银行股权管理暂行办法分析(《商业银行股权管理暂行办法(征求意见稿)》)

引　言

2021年6月17日，中国银保监会发布了《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称“《办法》”），其监管对象精确到银行保险机构大股东主体，从持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等维度对于银保机构大股东提出了监管要求。本文拟从“股东监管历史探索”以及“办法核心要点解读”剖析大股东行为的监管脉络以及大股东行为的监管重点。

1、股东监管历史探索

《办法》系首次明确“大股东”概念，在银行保险机构股东监管类型中，增加了大股东的监管类型，从严对大股东行为提出监管要求。

（一）银行保险机构股东监管类型

2010年，中国保监会发布《保险公司股权管理办法》，经2014年、2018年两次修订，其中将保险公司股东分为四类：财务Ⅰ类股东、财务Ⅱ类股东、战略类股东、控制类股东（持有保险公司股权三分之一以上，或者其出资额、持有的股份所享有的表决权已足以对保险公司股东（大）会的决议产生控制性影响的股东），然在股东行为一章中，对于不同类型股东未细分监管，主要针对保险公司控制类股东、控股股东提出更严格的监管要求。

2012年，为加强保险公司治理监管，规范保险公司控股股东行为，中国保监会出台《保险公司控股股东管理办法》，明确了保险公司控股股东，是指其出资额占保险公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占保险公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。

2018年中国银监会通过《商业银行股权管理暂行办法》，旨在规范商业银行股东特别是主要股东行为，加强商业银行股权管理。《商业银行股权管理暂行办法》强调加强商业银行主要股东的管理，明确了主要股东范围，将主要股东界定为“持有或控制商业银行百分之五以上股份或表决权，或持有股份总额不足百分之五但对商业银行经营管理有重大影响的股东”。在股东责任方面，主要股东有更高的说明义务、更严的监管要求。同样，《商业银行股权管理暂行办法》中未曾对“大股东”作出明确定义。

2021年6月2日，中国银保监会印发《银行保险机构公司治理准则》，其中针对主要股东提出了监管要求，明确了“主要股东”是指持有或控制银行保险机构百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对银行保险机构经营管理有重大影响的股东。

由上述规章可知，从股东行为的监管角度而言，银行保险机构股东监管类型主要为控股股东、主要股东，此次《办法》出台进一步细化了现有股东监管类型。

（二）大股东监管历史与背景

上述银行保险机构监管办法虽未明确“大股东”概念，监管机构实则已在多次发言、记者问答、政策、规范性文件中提及银行保险机构大股东股权的监管问题。根据笔者在银保监会官网的搜索记录，与大股东相关的监管动态多达60篇、政策规章规范性文件18篇，笔者将其简要梳理如下：

1. 提出整体要求，树立防范意识

2004年，时任中国银监会副主席唐双宁在答中国《金融时报》记者问时，即提到要防范大股东对银行不适当控制，使银行承担过度风险，造成对其他股东利益的侵害。刘明康主席在2006年四川调研时、2010年非银行金融机构监管工作会议上均强调，非银行金融机构，要有效防范大股东关联交易风险，防止成为大股东的融资工具。2015年银监会发布《关于促进民营银行发展的指导意见》，在民营银行的治理问题上，要求明确股东责任，明确合规责任，大股东不得借助地位干预民营银行正常经营。

2. 关注股东问题，坚定监管态度

2017年2月，中国保监会副主席陈文辉在保险资金运用贯彻落实全国保险监管工作会议精神专题培训会议上指出当前保险资金运用领域，个别机构公司治理形同虚设，缺乏对大股东的有效制衡。2017年4月，中国保监会发布《关于强化保险监管打击违法违规行为整治市场乱象的通知》，其中针对股东股权监管，重点提出对于保险公司股东虚假出资行为、公司大股东或实际控制人“一言堂”情形进行整治，提升治理机制有效性。

至2017年下半年，保监会举办保险业学习贯彻全国金融工作会议精神专题培训班，监管态度更清晰明确，从保险机构公司治理、保险产品的保障属性、保险资金运用三个角度指出“坚决防止出现大股东操纵的现象”，“决不能让保险产品异化成少数人的融资工具”，“决不能使保险资金成为大股东投资控股的工具。”时隔一个月，陈文辉副主席在发表关于保险资金运用的讲话时，同样强调了“决不能使保险资金成为大股东投资控股的工具”且要“深刻反思过去一个时期少数保险机构激进经营和激进投资问题。”

3. 完善制度支持，防范股权乱象

2018年1月5日，3月7日，中国银监会印发《商业银行股权管理暂行办法》 ，中国保监会修订发布《保险公司股权管理办法》，均强调切实防范大股东违规干预商业银行经营管理现象，切实防范大股东滥用权利、进行不当利益输送等问题。

2019年11月，银保监会发布《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》，从党的领导、股东治理、董事会治理、监事会和高管层治理、风险内控、关联交易治理、市场约束、其他利益相关者治理等方面对银行保险机构公司治理水平和风险状况进行判断、评价和分类，并根据评估结果依法实施分类监管。

4. 统筹治理方案，监管重点突破

自2020年始，银保监会在国新办新闻发布会、新闻发言人答记者问上，多次明确指出存在大股东操纵、非法干预公司经营、内部人控制等乱象，要重点加强大股东行为监管和关联交易监管。明确需要规制的主体包括了中小金融机构、保险机构、信托公司、股份制银行等金融机构。

2020年5月，银保监会有关部门负责人答记者问中就银行保险机构的股东股权乱象治理进展进行总结，强调银保监会持续提升银行保险机构公司治理有效性，后续研究制定大股东行为监管指引等制度规范，加快建立股权集中托管、重大违法违规股东公开等监管机制。

2020年8月，中国银保监会发布《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)》，以问题为导向、坚持分类施策、统筹推进银行保险机构公司治理。其中，将规范股东行为作为提升公司治理质效的重要一环。并明确了三年行动方案的目标 ：2020年深入整治股权与关联交易乱象，同时着力完善大股东行为约束机制。2021年侧重于健全中小股东权益保障机制，推动股东股权存量问题整改。2022年进一步探索完善银行保险机构股东治理机制。结合近年股权和关联交易专项整治等工作情况，将一些行之有效的做法固化为制度。

2021年1月，银保监会发布《2020年银行保险机构公司治理监管评估结果总体情况》，明确指出股东治理方面发现的典型问题：主要股东把金融机构作为自己的“提款机”；部分机构入股资金不实。有的银行通过本行信贷业务为股东提供入股资金；大股东非法操控机构经营，实际架空“三会一层”。部分机构，特别是中小机构存在股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎的情况。

2021年2月，针对非银机构公司治理，银保监会指出近年来，金融租赁公司、企业集团财务公司、汽车金融公司、消费金融公司等四类非银机构存在股东行为不合规不审慎的治理问题，如一股独大问题、股东滥用大股东地位，违规干预机构经营管理、股东以非自有资金入股非银机构，资本不实。

2021年3月19日，中国银保监会人身保险监管部发布《关于人身保险公司2020年公司治理监管评估结果的通报》，针对股东股权违规行为问题，重点指出：一是存在隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、股权代持等问题。二是股东股权质押比例过高。三是投资人使用非自有资金出资。四是大股东直接干预公司经营管理。

2021年3月，银保监会发文《银保监会完成农村中小银行股东股权三年排查整治全覆盖推动公司治理夯实基础增强实效》，总结三年来监管部门清理整治农村中小银行股东股权违规乱象，整改问题，清理股东，处罚机构的成果。2021年4月，银保监会发文 《银保监会持续开展银行保险机构股权和关联交易专项整治不断提升公司治理质效》，总结专项治理成果：2019年以中小机构为重点，全面排查突出问题和风险。2020年巩固前期整治成果，开展专项整治“回头看”，覆盖4600余家银行保险机构，排查“资本不实、股东不实”违法违规行为，坚决打击挪用、套取、侵占银行保险资金的违法违规行为。下一步，银保监会将推动股东股权专项整治工作常态化，聚焦重点机构重点问题，制定出台银行保险机构公司治理准则、大股东行为监管指引、关联交易管理办法、董事监事履职评价办法等公司治理重要监管规制。

2021年6月7日，中国银保监会发布《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》，在银行业保险业“内控合规管理建设年”活动工作要点，健全内控合规治理架构中，首要强调的即是规范大股东行为，防止大股东越权干预银行保险机构经营管理活动。

（三）大股东监管思路与特点

由上述梳理可以发现，针对大股东行为的监管思路呈现如下的特点：

1. 大股东违规普遍存在，全面扩大监管对象

无论是全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、民营银行、保险公司或非银金融机构，均存在大股东行为隐患，为加强银行保险机构公司治理监管，保护银行保险机构及利益相关者合法权益，有必要对于大股东行为进行整体规制。

2. 广泛全面排查问题，整治专项完善规则

在制度建立的基础上，先行全面排查问题，确保覆盖面广，而后对于亟待遏制的乱象，专项进行整治，迅速突破重点问题，同时树立示范效应，再者通过排查漏洞不断完善规则，探索行之有效的治理机制。

3. 整体方案统筹规划，分步逐项进行实施

对于银行业保险业普遍问题，在统筹规划的基础上，形成分步计划，逐项实施，从建立制度到健全银行业保险业公司治理监管体系。

本次办法的出台，也明确体现了上述银保监会对银行保险机构股东行为治理思路，以及加强监管规范的决心，以下针对办法核心要点逐一解读。

2、核心要点解读

（一）扩大适用范围

《办法》第二条规定“本办法适用于在中华人民共和国境内依法设立的国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、外资法人银行、民营银行、保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司、信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司，以下统称银行保险机构。”相较《银行保险机构公司治理准则》明确银行保险机构的定义为商业银行、保险公司，《办法》对银行保险机构的定义扩大至信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等非银金融机构。从上文大股东监管历史与背景部分可知，监管机构实则对于非银金融机构中股东行为不合规不审慎的治理问题早有关注，大股东违规行为普遍存在，有必要整体予以规制。

（二）明确大股东定义

如前文所述，大股东的用词多次出现在政策监管性文件、答记者问中，但征求意见稿系首次明确大股东的定义。通过持股比例、实际控制影响、监管认定共三种方式六种情形确定各类银行保险机构大股东。

1. 持股比例

情形1：“持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构15%以上股权的”。针对保险、非银机构以及大部分类型银行，均以15%作为大股东界定的标准。

情形2：“持有城市商业银行、农村商业银行等机构10%以上股权的”。针对城商行和农商行，持股比例要求有所降低。

2. 实际控制影响

情形3：“实际持有银行保险机构股权最多的（含持股数量相同的股东）”。

情形4：“提名董事、监事合计两名以上的”。

情形5：“银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的”。

上述3种情形均系从实际控制影响角度出发，定义大股东。但情形5存在争议之处，银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的标准难以明确。

3. 监管认定的情形

情形6：“银保监会或其派出机构认定的其他情形”。监管认定的其他情形可作为兜底条款为后续监管预留空间。

（三）管控大股东持股行为

在持股行为方面，《办法》对大股东提出了多项具体要求。

一是持股资金方面，大股东应当使用来源合法的自有资金，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。该点也是《商业银行股权管理暂行办法》、《保险公司股权管理办法》、《银行保险机构公司治理准则》的基本要求。

二是管理模式方面，相较《商业银行股权管理暂行办法》对于主要股东入股商业银行时做出书面承诺的要求，《办法》中对大股东入股资金提出更严格的程序，通过事先审批结合事后备案的模式，加强大股东入股资金管理。

三是股权关系方面，强调对于股东资质的穿透式审查，纵向要求大股东说明股权结构直至最终的实际控制人和受益人，横向要求说明与其他股东的关联关系或一致行动关系。这一点与《商业银行股权管理暂行办法》、《保险公司股权管理办法》、《银行保险机构公司治理准则》要求一致。但“严禁隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、股权代持、私下协议等违法违规行为。”的表述相较前述办法充分体现了对于大股东股权关系真实透明的严格要求，也是对现实中部分大股东设计复杂隐蔽股权结构，规避监管，从而幕后操纵银行保险机构的有效规制。

四是禁止交叉持股，银行保险机构大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股。此处的监管规定与《商业银行股权管理暂行办法》第十四条精神一致：“同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家。”也是对《保险公司控股股东管理办法》中“保险公司控股股东不得接受其控制的保险公司以及该保险公司控制的子公司的投资入股”规定的进一步重申。避免股东通过关联企业入股以间接控制多家机构。

（四）规制治理行为

一是严禁不当干预。大股东应当维护银行保险机构的独立运作，尊重董事会和管理层的经营决策，依法依规正当行使股东权利，严禁对银行保险机构进行不正当干预或限制。《保险公司控股股东管理办法》对于控股股东不当干预即作出了禁止性规定。《商业银行股权管理暂行办法》、《银行保险机构公司治理准则》中分别针对主要股东，股东及其控股股东、实际控制人规定了不得滥用权利，不得干预经营管理决策的义务。本《办法》明确了大股东不得干预的九项具体情形，以及一项“以其他形式干预银行保险机构独立经营”的兜底。

二是原则上不得兼任。银行保险机构大股东及其所在集团的工作人员，原则上不得兼任银行保险机构的高级管理人员。监管部门认定处于风险处置和恢复期的银行保险机构，以及大股东为中管金融企业的除外。

（五）管理大股东关联交易

一是明确关联交易禁止性行为，《办法》在明确关联交易原则的基础上，规定了关联交易八项具体禁止性行为以及一项兜底条款，严格防范利益输送。

二是审慎控制关联交易数量与规模。严禁通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查。

三是关联交易动态管理，大股东有义务配合银行保险机构开展关联交易的动态管理，及时统计关联交易累计金额，监测是否符合关联交易集中度的有关规定，定期向银行保险机构提供与其开展关联交易的总体情况，并根据银行保险机构的预警提示及时采取相应措施。

（六）明确责任义务

大股东的责任义务一是在配合监管方面，包括主动学习监管规定、配合风险处置、配合检查调查、严格按照监管规定履行信息报送义务。二是配合银行保险机构，包括做好声誉风险管理、加强其所持银行保险机构同非持牌金融机构之间的风险隔离、做好资本规划、资本补充准备、平衡利润分配与资本补充。三是配合其他股东方面，协调配合中小股东权利，不得阻挠或指使银行保险机构阻挠中小股东参加股东大会，或设置其他障碍。

（七）银行保险机构职责

除对银行保险机构大股东提出要求外，《办法》第六章也规定了银行保险机构自身的管理责任，包括强化股权和关联交易管理、独立自主经营、加强监督、以及对大股东追责等。此外，《办法》将银行保险机构管理责任明确到公司董事会，董事长以及董事会秘书，通过压实责任来充分落实股权管理职责。具体策略上，主要通过制定大股东权利义务清单和负面行为清单、定期针对大股东情况进行评估、跟踪掌握股东信息来切实管理股东股权。

（八）监督管理措施

银行保险机构大股东违反本办法规定的，银保监会及其派出机构一是可采取监管措施，责令其限期改正，并视情况采取约谈大股东及相关人员、公开质询、公开谴责、通报其上级主管单位。二是可限制其股东（大）会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等相关股东权利。三是在银行保险机构利益严重受损情况下，监管机构可采取紧急措施，限制或禁止关联交易开展。

近年来，部分金融机构大股东违规干预公司经营、违规关联交易等导致风险频发。此次《办法》从持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等维度针对银保机构大股东提出了监管要求，有助于压实相关金融机构和相关股东的主体责任。结合监管思路及当下监管态势，预计监管机构一是将继续排查整治违法违规股东股权，二是在发现问题基础上查漏补缺，完善各类监管细则，以进一步规范股东行为，加强金融机构公司治理监管。